我国低空监控及服务模式的路径选择

---兼论低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)建设

作者：李鸿渊 中共上海市松江区委党校科研室主任 副教授

王永彬 中国经济新闻联播网交通栏目主编;

文化部《中外文化交流》杂志编委

赵蓓 国家体育总局航空无线电模型运动管理中心经营开发部主任

闫永崋 中国航空运动协会市场开发委员会副主任

低空监控及飞行服务网络，这个名称是个很官方的名称(政府或公益机构提供的各种管理和服务)，包括低空飞行监管控制、导航、飞行计划审批、飞行报告、通信、气象、救援等。。。。。。像交管局管理车、管理驾照、管理车辆驾驶员违规违章行为、发布公告通告信息一样管理低空通航飞行各种事宜;

智能航空消费服务平台，这个名称是个百姓化的名称，包括飞行驾驶员培训、航空器适航手续、飞机加油、飞机维修保养、航空观光旅游等以及航空体育赛事。。。。。。，老百姓获得各种通航消费和服务就像在淘宝上买东西，像用滴滴打车一样方便的享受各种飞行服务。

以上这两者是如何统一的呢，且请往下看。

2010年国务院中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》发布，此后我国低空改革在若干地区进行了试点和推广试验，低空空域管理改革引发的通用航空发展机遇已经到来。

当下，已有不少地方政府把发展航空产业当做地方经济结构调整和产业结构升级的着力点。不过隅于经验和现实民用航空的实际状况，多地采取的措施多围绕着建立航空工业园航空产业园、新建或者扩建机场，多开辟几条航线的模式发展。这样的方式对于传统经济基础较好的地方，有的取得了较好的经济和社会效益，但是有些地方却未能实现经济和社会效益的双赢。导致这一结果的原因既有低空监控及服务网络平台尚未建立的问题，也有产业发展定位不清的问题，是把投资拉动作为产业发展的着力点，还是把市场作为资源配置的主角的问题，摇摆不定。因此需要探索建立新的监管模式，这里提出的低空监控及服务模式的路径选择，目的是为了帮助地方政府在发展通航产业经济上，可以有不同的路径选择。同时也可以解决现行管理模式与不断增长的低空空域需求之间的矛盾，切实改进和完善管理与服务，推动航空事业持续快速健康发展。

2010年国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确提出我国低空空域开放将按照试点、推广、深化三个阶段逐步改革，201 l至2015年底前在全国推广试点，2016年至2020年进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。此中有一个至关重要的瓶颈约束问题，那就是低空监控及服务网络(或者称之为“平台”，下同)的构建和管理问题。这个问题不解决，就无法实现低空领域畅通无阻的飞行。在国家和中央军委的层面是安全问题，既包括空防安全，也包括飞行安全;在个人和单位的层面是如何实现方便快捷的飞行问题。两个层面问题解决的关键是低空监控及服务网络是否建立健全，也就是是否为防空织就了一个覆盖我国全部低空空域的无缝天网——低空监控网络，同时为低空飞行者(通用航空用户)搭建一个全方位的信息情报服务平台——低空飞行服务网络或者称之为低空飞行消费服务平台。我们就我国低空监控网和低空飞行服务网络的构建模式路径选择作一尝试性探讨，为释放社会需求，提高人民幸福指数，改善通用航空事业的低空飞行环境，促进国家经济结构的调整和提升，为国家空防储备人财物的基础，织成空防安全的服务网络，尽一份力。

目前，我国通用航空产业发展，条块分割，各自为政的低空领域管理模式越来越难以满足社会需求，对低空空域的严格管制已经成为通用航空业发展的桎梏。以下从低空监控及飞行服务网络的功能定位、实现目标、建设组织者的选择、建设资金的来源、建设方式、服务内容和运营方式，低空违法违规飞行行为的监督管理等方面进行具体的探讨分析。

一、低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)的功能定位与目标功能

(一)低空监控及飞行服务网络的功能定位

低空监控及飞行服务网络是为保障低空飞行而建立的设施、设备、运行管理制度及其组织机构人员队伍。其基本组成以飞行服务站和飞行信息服务中心为主体，配套建设通信、导航、监视、气象、供油、维修、救援等保障设施。从国防和空防安全的角度看是监控和防范体系;从空域管理、飞行服务以及通航用户-通航消费者的角度看，它是一个综合性智能航空消费服务平台(以下简称“平台”)。

低空监控及飞行服务网络就像陆地交通中的道路、摄像头、红绿灯一样，应定位为国家公共基础设施，是对现行军民航空管理服务保障体系的补充和完善，应以持续的基础设施投资来获取航空和社会经济效益。飞行服务网络包括提供飞行计划服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务、告警服务，以及油料供应，维修维护，安全救援等，不提供管制指挥、飞行间隔调配等服务项目。

(二)低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)的目标功能

低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)既要相对独立，又要实现与军民航空管系统的信息共享，接受军民航空管系统的运行指令。这既是飞行安全的需要，也是国家防空安全和社会安全的需要。低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)要实现低空飞行者---通用航空用户：在低空监视空域，向飞行服务站报备飞行计划，飞行服务站监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务;在低空报告空域，向飞行服务站报备飞行计划，向飞行服务站通告起飞和降落时刻，自行组织实施，飞行服务站根据用户需要，提供航行情报服务。

关于低空监控及飞行服务网络(智能航空消费服务平台)的目标功能描述,从不同使用者的角度分述如下：

第一，从通航用户使用角度看的目标功能

1、实现低空便捷飞行

实现《关于深化我国低空空域管理改革的意见》设定的目标：监视空域，通航用户“自行”报告飞行计划，空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告警服务;报告空域，通航用户“自主领航飞行”，向飞行服务站通告起飞和降落时刻，自行组织实施飞行，飞行服务站根据用户需要，提供航行情报服务。

2、通航用户使用平台的方式

(1)通航用户通过机载终端、平板电脑、手机或pc登陆“智能航空消费服务平台”，输入机型、飞行起止点等，立即可显示图文并茂的航图和建议航线，提供天气、航程、所需油量、目的地机场供油种类及地面保障情况等全面信息。

(2)通航用户通过机载终端、平板电脑、手机或pc登陆“智能航空消费服务平台”，输入机型、飞行起止点等，即可完成飞行计划报告和起飞、降落报告。

(3)通航用户通过固定电话、移动电话等通讯设备即可完成飞行计划报告和起飞、降落报告。平台有相应人工或智控应答。

这里要实现两个“一”的目标，①通航用户只需向一个机构报告，②通航用户只需报告一次。概括起来就是通航用户“只需向一个机构报告一次”就可以完成飞行报告。

第二，从通航监控部门使用角度看的目标功能

1、通航空管部门可以⑴实时监视飞行动态，能够⑵对通航用户“看得见，连得上，叫得停”。

2、军航、民航空管部门可以⑴实时监视通航用户飞行动态，能够⑵对航用户“看得见，连得上，叫得停”。

3、军航、民航空管部门可以自行或者通过通航空管部门通知通航用户避让民航的临时任务飞行航空器及军航的临时任务或训练飞行。

4、民航、军航空管部门使用“智能航空消费服务平台”的方式为军航、民航空管部门可以把通航用的户飞行计划报告信息和起飞、降落报告信息完全并入军航、民航空管部门的空管信息系统;军航空管部门拥有“智能航空消费服务平台”的最高监控用户权限。

第三，从通航服务单位、监控部门使用方式角度看的目标功能

1、采取在“智能航空消费服务平台”发布信息、发行低空航图等多种方式，及时公布低空空域划设、变更及使用情况，发布通用航空飞行所需的相关信息，提高低空空域运行管理和服务效率，充分发挥低空空域的经济社会和国防空防价值。

2、采取在“智能航空消费服务平台”网络后台或者电话终端方式受理和处理通航用户的飞行计划报告和起飞、降落报告。

3、采取在“智能航空消费服务平台”发布信息，加油卡、维修卡在线销售等方式实现油料维修等附加保障和增值服务。

综上，低空监控及飞行服务网络和智能航空消费服务平台是如何统一的呢?不同角度看，同一个平台，管理控制是安全和服务的基础，对监管机构而言是安全控制和提供服务，从通航用户看则是享受服务。低空监控及飞行服务网络指的是政府或公益机构提供的各种管理和服务，包括低空飞行监管控制、导航、飞行计划审批、飞行报告、通信、气象、救援，像交管局管理车辆、管理驾照、管理车辆驾驶员违规违章行为、发布公告通告信息管理一样管理通用航空器、通航驾照、违规飞行等各种低空通航飞行各种事宜。实现上述功能需建设智能航空消费服务平台，涵盖飞行驾驶员培训、航空器适航手续、飞机加油、飞机维修保养、航空观光旅游等以及航空体育赛事。任何人都可通过这个平台获得各种通航消费和服务，进而打造开放的网络航空消费平台，如同淘宝上买东西、用滴滴打车一样方便的享受各种飞行服务。我们要建设的正是监管与服务有机统一的平台。

智能航空消费服务平台建设突出的是消费和服务，给地方政府、投资者、和企业乃至航空个人用户传递这样的信息，低空监控及服务平台是要以市场为导向和服务于市场的，是真正要让市场在资源配置中起基础性作用的，在低空经济领域政府和公益组织是服务于市场，服务于企业和个人的。

二、低空监控及飞行服务网络的建设组织者的选择

在确立了低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的功能定位和实现目标后，另一个关键问题是确定组织建设主体。不同国家模式各不相同。美国是国家航空局行使空域管理权，俄罗斯是以军队主导进行空域管理，欧洲采用的是一体化的空域管理模式，新加坡则采用政企分离的空域管理制度。我们国家采用何种监管模式要从历史发展和现实发展出发，综合考虑到与低空飞行安全、产业发展以及国家经济结构调整和转型升级、防空和军民融合发展等因素，实现有效激发地方和社会力量参与低空产业的发展。

进一步分析，由于①低空飞行关系到国家的防空安全和社会安全，因此，低空监控及飞行服务网络的规划和设计建设及运营必须由国家主导;低空飞行，因为其②与社会公众相关，所以低空监控及飞行服务网络的组织实施，应以行政或公益机构为主体而不能由军方来承担;要兼顾①和②两点，低空监控及飞行服务网络的规划和设计建设及运营也③不宜由纯粹的以追求经济效益最大化的企业来承担，唯有如此，才能实现军民的融合发展;④低空监控及飞行服务网络的建设涉及土地、空间利用和人财物的调配，所以与地方政府关系密不可分。

笔者以为低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的建设组织和管理，应以国家体育总局航管中心(全称为：国家体育总局航空无线电模型运动管理中心，以下简称为“航管中心”)为规划和业务管理主体，地方省级政府协助实施。低空领域的监管服务由航管中心、中国航空运动协会这样的社会公益组织建立监管和服务平台来提供监管及服务，这样的平台是一个在军方指导下的自我管理和低空信息交互的枢纽，通过航协、军方、民航、地方政府、企业、飞行员等参与的开放的智能航空消费服务平台，充分实现低空监管的有效，以及最优交换配置各类航空资源，充分激活市场、社会参与低空航空产业的活力。

理由分述如下：

1.从历史发展来看，低空管理逐步放开成为必然

从低空管理的历史来看，我国的空域管理是以军队为主进行管理。主要是因为，空军是我国大部分空域使用者，又是国家安全的提供者，自然也是空域管理者。依据《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，我国由国务院、中央军委空中交通管制委员会领导全国的空域管理和飞行管制工作，空军具体负责实施全国的飞行管制。这是一种“统一管制、分别指挥”的空管体制。在这种管理模式下，3000米以下的空域属于低空空域，它也是通用航空使用最多的空域，民航的航线、航路不在这一空域内，其管理权在空军和海军航空兵。低空空域的使用需要向空军管制部门提出申请，一事一议的多级飞行申报制度，这使得低空空域申请和批准过程复杂、耗时较长。总体来看，虽然这种空域管理制度在初期和国家安全方面发挥了重大作用，但是其繁琐的审批和报告程序越来越成为发展低空空域飞行产业发展的障碍。

从技术发展来看，我国空军已经建成了较为高效的自动化空中交通指挥控制体系，空域管理水平已经大幅度提高，在技术上我国低空空域逐步开放的条件也已经具备。因此，从顺应低空领域发展的时代需要看，只有进一步放松对低空空域的繁琐管制，寻求与社会有效接轨的组织管理，从而改变过于单一的军队管理方式，释放低空空域的巨大资源。

2.从现有监管来看，低空空域管制限制了通用航空旅游的发展

长期以来，中国低空空域实行的都是严格管制的政策，低空由空军具体管辖和指挥。《通用航空飞行任务审批与管理规定》第三条，国务院民用航空主管部门负责通用航空飞行任务的审批;总参谋部和军区、军兵种有关部门主要负责涉及国防安全的通用航空飞行任务的审核，以及地方申请使用军队航空器从事非商业性通用航空飞行任务的审批。

近年来，随着我国社会经济和国防实力的增强，社会各界对民航参与程度的加深，这种严格的低空空域管理体制已经落后于社会经济的发展，同时严重制约了通用航空的发展。在这种情况下，迫切需要建立一种新的空域管理体制，划分自由而有序的低空飞行区域，以充分利用空域资源创造更多的社会财富。另外，从国外的空域管理实践来看，世界上民航发达国家低空空域管理是比较开放的，低空管理机制灵活。

民航管理低空领域有其技术优势，但是也同样存在着体制不顺的问题，并且民航管理本质也是过于严格的低空管制，同样也限制了低空空域的发展。加之民航局搞航线运输管控的技术惯性和思维惯性也使得其难以以较快的速度转型服务于蓬勃发展的通用航空需求。民航局不是低空监控及服务的最佳主体。这就需要新的监管主体的介入，与低空飞行社会化、体育产业化、旅游产业化最为紧密的(国家体育总局)航管中心具有独特的优势，更为与市场接轨，机制也更为灵活。

3.从产业发展来看，低空改革与航空体育运动的社会化，大众化密切相关

发展低空飞行产业是地方政府关注的话题，地方政府也是参与发展低空飞行事业的主体，因为发展通航产业是新时期经济发展方式转变，经济转型的排头兵。但是地方政府由于其条块分割的地域限制，不可能出台适应更大范围的统一管理服务制度机制，不利于全国低空飞行市场规则的统一和技术规范的以一贯之。同样对于专业性极强的通用航空而言，地方政府也缺乏专业管理和技术人才支撑。地方政府不是低空监控及服务的合适主体。

因此，建立健全的航空体育监控消费服务体系并服务于整个通用航空，是历史和现实境况下的最优选择。航管中心《航空科技体育事业产业“十二五”发展规划》指出，航空体育管理职能交叉和政策缺位，使项目发展受到严重制约。因为航空体育既是体育的一部分，也是通用航空的重要组成部分，所以必须同时接受国家体育主管部门和航空主管部门的双重行业指导。但由于民用航空主管部门关于通用航空运营单位资质、飞行员执照、飞行场地标准，航空器适航管理要求过严，不适应航空体育的特点和发展需求，成为影响广大民众参与航空体育的主要政策性障碍。

建立健全由(国家体育总局)航管中心主导的航空体育监控及服务网络---智能航空体育消费服务平台，是航空体育事业产业以及航空科普事业发展的至关重要的一环。让国家体育总局航管中心的“智能航空体育消费服务平台”同时服务于整个通用航空，不仅顺理成章，而且能够避免重复建设。

航空体育运动的社会化、大众化以及航空科普事业离不开整个通用航空发展和壮大。没有通航的发展和壮大，就不可能有航空体育运动的社会化、大众化以及航空科普事业真正实现;只有有了真正的发展壮大起来的整个通用航空产业，航空体育运动的社会化、大众化以及航空科普事业才不会是无源之水无本之木。因此，建立健全由(国家体育总局)航管中心主导的航空体育监控及服务网络---智能航空体育消费服务平台，使之在服务于航空体育运动的同时服务于整个通用航空，是国家体育总局航管中心和中国航空运动协会实现航空体育运动的社会化、大众化以及航空科普事业的内在动力需求。

4.从自身能力来看，(国家体育总局)航管中心具备低空管理服务的能力

历史上，国家体育总局曾经有过负责通航管理的经验。国家体育总局自50年代起开展航空体育运动并曾承担空军预备役培养、航空管理工作。(国家体育总局)航管中心是于1994由中央编制办批准，在国家事业单位登记管理局登记成立的事业单位。她既有很强的公益性，承担着相当的行政职能，同时也服务于企业和地方，是链接企业和政府，中央和地方的桥梁;她所承担的航空科普事业功能也使得她在为国防空防培养和储备航空航天人才方面有着不可替代的作用，由她来主导低空监控及服务网络体系的建设能够最好的实现军民的融合发展。

目前，国家体育总局航管中心拥有五类航空器(轻型飞机、旋翼机、滑翔机、热气球、汽艇)驾驶员执照运行、持续适航管理、运动类航空器维修人员执照管理等管理职权，在航管中心已经建立了航空管理平台及航空理论考试中心。更为重要的是，国家空管委已经授权(国家体育总局)航管中心在全国范围内建设45个低空监控管理平台，据现在采用的技术手段，每个监控平台的覆盖半径约为200公里，在此基础之上，(国家体育总局航管中心)已经策划并启动了智能航空体育消费服务平台的建设工作，国家体育总局航管中心拥有与空域管理相适应的技术和管理人才基础。因此，可以说，(国家体育总局)航管中心负责我过低空监控及服务网络---智能航空消费服务平台建设，已有相当的基础。自2009年起，(国家体育总局)航管中心在国家体育总局和山东省人民政府的支持下与莱芜市政府合作举办的“中国国际航空体育节”取得了良好的社会和经济效果，对当地经济结构调整和产业结构转型升级起到了积极的作用。通过举办 “中国国际航空体育节”，航管中心实践出了一条公益事业与地方经济协同发展，共同进步的道路，积累了中央公益机构服务于地方经济和社会发展的经验。

近年来，(国家体育总局)航管中心根据中央军委、国务院及民航局有关加快通用航空改革发展的指导意见，进一步加强中国航空运动协会在全国的业务指导和管理引领职能，增强行业服务功能。整合现有18家航校资源，构建通用航空运营基地，筹建集约型通用航空公司，吸收外部资源，规范经营体系，丰富经营项目，扩大经营规模，提升综合实力。发挥航空体育开展几十年来所形成的庞大的物质、人才和无形资产资源优势，开展通用航空飞行员培训业务。构建产业链，形成以航空体育产业训练基地为主，辐射农业、林业、电力、抢险救灾、旅游、航拍等综合服务体系，在2020年前实现体育系统的通用航空企业集约化，力争成为民航5-7家具有集约规模的通用航空骨干企业之一，为航空体育的全面、协调、可持续发展开拓广阔的空间，奠定坚实的物质基础。

综上所述，结合我国国情，低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的规划及建设方案由(国家体育总局)航管中心制定，报国家空管委备案实施切实可行。(国家体育总局)航管中心是规划和建设我国低空监控及服务网络---智能航空消费服务平台的不二人选。

三、低空监控及飞行服务网络建设的相关保障

1.低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的建设资金的来源

低空产业的繁荣，国家享受经济发展带来的税收红利，地方政府享受营业税增长的收益，低空飞行方便快捷的飞行是公民和社会组织的福祉，所以，低空监控及飞行服务网络的建设资金的来源，亦应从这三个方面考虑，即，国家出一部分，地方政府出一部分，社会资金筹集一部分。至于这三部分资金的比例，各地可以有所不同，根据当地状况因地制宜，灵活掌握。

2.低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的建设和运营方式

低空监控及飞行服务网络---智能航空消费服务平台的建设和运营，可以BOT的方式，由与航管中心签订行政合同的中国航空运动协会(或者公司)设计、承建、和运营，地方省级政府协助建设。低空监控及飞行服务网络的设施设备的所有权，属于国家，管理归口于航管中心。

飞行服务包括提供飞行计划服务、飞行报告服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务、告警服务，以及油料供应，维修维护，安全救援等。其中飞行计划服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务、告警服务，由飞行服务站和飞行信息服务中心---智能航空消费服务平台来提供，服务标准全国统一;油料供应，维修维护，可以由飞行服务站来提供，也可以由机场、飞行器起降点等提供，甚至可以汽车加油站、汽车维修厂等提供;安全救援等可以由专业的救援机构提供。油料供应，维修维护，安全救援等布局和规模主要由市场决定，服务主体的市场准入标准，由航管中心发布。

3.低空航空器飞行适航服务方式

低空航空器适航服务和低空航空器驾驶员的适航服务，由航管中心授权的组织负责提供，服务标准由航管中心统一制定。飞行计划服务、航空气象服务、航空情报服务、飞行情报服务的服务方式，采取公民或者单位飞行器驾驶员(低空通用航空用户)通过手机或手持电脑、笔记本电脑等登陆飞行信息服务中心网站---智能航空消费服务平台，输入飞行起止点，要立即可显示图文并茂的航图和航线、航程、天气、目的地机场供油种类及地面保障情况等全面信息。如果同时输入机型、载重等信息还可以提供所需油量，沿途机场、供油点、维修点情况等信息。飞行器驾驶员取得这些信息以后，就可以像驾驶私家车一样随时起飞“上路”。

4.低空通航飞行违法行为监督、检查和查处

《通用航空飞行任务审批与管理规定》第十七条规定“民用航空管理部门和军队有关部门应当建立健全通用航空指挥保障机制，主动通报有关情况，及时掌握任务延误情况及原因，协调解决通用航空飞行的指挥和保障问题。”因此，低空通用航空飞行违法行为监督、检查和查处应由航管中心交通安全机构负责，由各地公安交通警察协助执行。

参考文献：

1、王金峰：《美国和加拿大通用航空飞行服务体系建设运行情况》，《中国空管》杂志第6期。

2、高健：《我国低空空域管理制度变迁的动因及模式研究》，《经济问题探索》，2012年第4期。

3、王霞、陈兆鹏：《加快低空空域改革促进通用航空发展》，《中国民用航空》2010年第6期。