行政执法规制非法占用海域力量有限
多地开出“天价”罚单非法占用海域仍然屡禁不止专家分析
记者 王 阳 见习记者 白楚玄
8月3日，浙江海警局对非法填海4.5219公顷的浙江舟山某公司开出了2645.31万元的海洋行政处罚单。与此同时，宁德交通投资集团非法占用海域填海建码头，被自然资源局罚款2280万元。
所谓海域，是指“中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土”。非法占用海域行为，是指“未经批准或者骗取批准，非法占用海域”和“未经批准或者骗取批准，进行围海、填海”的行为。
《法治日报》记者注意到，在发展海洋经济、开采海洋资源的过程中，非法占用海域行为时常发生。尽管全国各地开出了不少“天价”罚单，但非法占用海域行为仍然在不断扩大。
接受《法治日报》记者采访的专家认为，非法占用海域行为不仅会对海洋环境造成破坏，而且会对海洋生态的可持续性发展产生隐患。非法占用海域行为已具备了规定为犯罪的必要性，国家立法层面可考虑将其纳入刑事立法的范畴，实现行政执法与刑事司法的相互衔接。
非法占用海域频发
以罚代管现象普遍
《中华人民共和国海域使用管理法》规定，“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”
然而，目前非法占用海域现象愈演愈烈。据公开报道，2018年12月28日，自然资源部召开新闻发布会，向社会公布8起违法围填海案件，行政处罚逾55亿元。
自2019年6月开始，浙江海警共查处非法开发利用海域案件8起、非法占用海域案件6起。
今年4月1日，中国海警局会同自然资源部、生态环境部、交通运输部联合发文，决定自4月1日至11月30日开展“碧海2020”海洋生态环境保护专项执法行动。行动期间，天津滨海新区海警局北塘工作站成功查处一起涉案面积10.86公顷的非法围填海案；福建厦门海警局共查处涉及海底管道、交通桥梁、临时构筑物填海等不同用海类型3起案件，处罚金额约110万元。
对于非法占用海域行为的行政处罚，最早发生于2003年11月28日，国家海洋局作出第12号处罚决定，责令海达公司退还非法占用的57.02亩海域，恢复海域原状，并根据占用海域的时间、面积等对其处以51.318万元罚款。
根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”
然而，实践中，非法占用海域的行为并不少见。据浙江舟山海警局一名执法人员介绍，非法占用海域频发的主要原因有三点，一是巨额经济利益驱使；二是监管部门疏忽管理；三是执法部门协调不当。
《法治日报》记者采访得知，对于非法占用海域的处罚，由“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定”。而“以罚代管”现象在一些地区，已经成为处理非法占用海域企业的常用方式。受地方保护主义的影响，部分执法部门在监管中也存在不作为和不完全履责，成为非法占用海域行为屡禁不止的另一原因。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群建议，在《中华人民共和国海域管理法》中，应当对非法占用海域行为的认定进一步细分，按照未经过许可、通过伪造材料骗取许可、事后补办材料取得海域使用证和不符合事先申请的海域使用方式等类型进行规制。
海域损害难以恢复
行政处罚效力有限
2015年5月5日，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要加强海洋资源科学开发和生态环境保护，坚持“点上开发、面上保护”，控制海洋开发强度；实施严格的围填海总量控制制度、自然岸线控制制度，建立陆海统筹、区域联动的海洋生态环境保护修复机制。科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线，严格自然生态空间征(占)用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。
据福建省宁德市自然资源局一名不愿具名的工作人员介绍，现有的海洋法律中，部分法律法规只有禁止性规定，没有规定相应的法律责任。比如海洋环境保护法中提到“国家建立健全海洋生态保护补偿制度”，不落实“生态补偿措施”的要给予处罚，但对处罚行为、种类和幅度均未作出具体规定。再如海域使用管理法中法律责任部分规定，“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状……”但在执法实践中欠缺可操作性。
2019年9月11日，最高人民法院在发布的2018年全国海事审判典型案例中指出，“对责令退还非法占用海域、恢复海域原状的强制执行，由于涉及海域面积广，责任主体人数众多，构筑物拆除、土方清运工程量浩大，往往难以有效实施。”
今年5月8日，第二轮首批中央生态环保督察组通报在福建省督查时情况，自2017年4月起，福建漳龙建投集团有限公司在未取得用海手续情况下，受漳州市古雷港经济开发区管委会委托进行违法填海项目，侵占东山湾湿地，截至2018年10月，共填海造地5820亩。当地海洋与渔业部门先后两次责令该项目停止施工，但古雷港经济开发区和福建漳龙建投集团有限公司继续实施填海直至完工。
安徽财经大学法学院教授张运书认为，与非法占用海域行为获取的巨大经济利益相比，罚款可谓微不足道，导致部分企业为营利而屡次非法用海，不配合行政执法，造成行政执法力度不足。此外，在一些“重经济轻环保”的地区，当地政府甚至推动非法占用海域，不利于保护海洋生态环境。
张运书认为，虽然我国现行的法律法规对非法占用海域等行为进行了惩戒，但并没有从根源上遏制此种违法行为，近年来非法占用行为反倒频频发生，而造成这一局面的实质在于刑事理论及司法实务并没有意识到非法占用海域的巨大危害性，仅依靠行政执法来进行非法占用海域行为的规制力量有限，目前我国侧重于陆地自然资源保护和可持续开发的立法，并不完全适应于海洋资源的利用和保护。
建议增设专门罪名
推动行政司法衔接
我国海洋资源丰富，近年来随着经济快速增长，陆地资源利用趋于饱和，人们逐渐把目光放到了海洋资源的利用上。围海、填海等非法占用海域行为，不仅严重破坏了海洋生态环境，还给人身安全带来重大隐患。
此前，在海南临高，曾发生过4名孩子不慎掉入非法挖沙填海形成的“吃人坑”，造成1死3伤。“吃人坑”是由于未经过政府审批，擅自挖沙填海后形成的。对于这一未经审批但启动的项目，没有执法权的镇政府曾经出面制止过。作为主管部门的国土部门和海洋与渔业局，曾要求该项目停工整改，恢复原状，并两次进行了罚款。
《法治日报》记者注意到，我国现有涉海法律包括海洋环境管理法、海域使用管理法等，此外还包括行政法规和部门规章。在我国宪法中，规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，但尚未明确海洋作为国家自然资源的基本地位。
在我国刑法中，对于非法占用自然资源的一些罪名进行了规制，包括对于非法占用农用地罪、非法采矿罪、非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪、非法捕捞水产品罪。其中对于非法占用农用地，规定“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
《法治日报》记者梳理发现，在非法用海行为中，部分地方对非法挖沙填海行为，依照非法采矿罪追究刑事责任。2019年11月5日，在海南海域、台湾海峡海域进行了11次抽砂作业，非法采挖海砂4811.4立方米，船舱交易价格为13.4719万元的张某晟、徐某，依照刑法第三百四十三条，以非法采矿罪追究其刑事责任。但是，对于其他非法用海行为，并没有专门的刑法措施来进行制裁。
据中南财经政法大学教授郭泽强介绍，对于包括非法挖沙填海在内的非法占用海域的行为，目前主要依靠海域使用管理法作为依据，配套行政处罚法，由海洋行政主管部门进行包括退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处罚款等行政处罚。但在实践中，行政处罚效力有限。对于海洋这一重要的自然资源，可考虑将其纳入刑法的规制范围之中，增设针对非法占用海域的专门规定，追究非法用海的刑事责任，增设“非法占用海域罪”，进一步做好海洋司法与行政执法的有机衔接，提升海洋保护的法治化水平。
郭泽强还建议，在海域使用管理法中增加刑事责任条款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，加大管理力度。
