新修订通过的行政处罚法明起施行 增加“首违可不罚”规定

“电子眼”等设置地点应向社会公布

新修订通过的行政处罚法将于2021年7月15日起施行。行政处罚是国家法律责任制度的重要组成部分，是行政机关依法行政的重要手段。本次行政处罚法的修订，是这部法律自1996年颁布实施25年来的首次全面修改。

抓拍交通违法行为

“电子眼”须设置合理、标志明显

近年来，媒体报道了一些滥设乱设“电子眼”抓拍交通违法行为，产生 “天量罚单”的事件，引发热议。

在通过“电子眼”进行非现场执法的问题上，有时存在设置地点不合理、不公开，监控设备不合格、不达标，记录违法信息不规范、不告知的现象。

行政处罚法第41条规定，行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。

电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。

行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。

全国人大常委会法工委行政法室处长张晓莹说，这样规定能确保电子技术监控设备的设置科学合理、公开透明，把住“设置关”。

利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标志明显，并要求将设置地点向社会公布，避免“暗中执法”。

张晓莹说，行政处罚法实施后，有关立法机关应当及时清理相关规定，对于超出权限作出的非现场执法规定进行清理。

同时，有关行政机关应当及时补充法制审核、技术审核、公布设置地点等手续，完善电子技术监控设备设置的合法性。有关行政机关要及时检定相关设备，对不符合标准的电子技术监控设备，及时淘汰、更换。

此外，有关行政机关要及时优化技术手段措施，提升电子技术监控设备记录信息的告知效率、效果。既要及时，又要便捷，既要充分运用现代科技手段，也要兼顾不同群体需求。

乡镇人民政府、街道办事处

可在规定范围行使行政处罚权

全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙说，在基层社会治理活动中，乡镇、街道承担了大量服务职能和行政管理职责，其中很多行政管理职责需要通过行政执法来实现。

“但现行有关法律、法规大多规定行政处罚的实施主体为县级以上人民政府及其所属部门，实践中存在‘看见的管不了，管得了的看不见’的问题，难以适应基层社会治理的实际需要。”

北京青年报记者注意到，此次新修订的行政处罚法增加了行政处罚权下放到乡镇街道的规定。

新修订的行政处罚法第24条，对乡镇人民政府、街道办事处行使行政处罚权作了规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。

承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。

有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。

对违反突发事件应对措施行为

依法快速、从重处罚

“在抗击新冠肺炎疫情期间，出现了一些哄抬物价、紧俏物资制假售假的情况，严重损害了人民群众的生命健康安全和财产权。”

张晓莹说，行政处罚法对突发事件下的行政处罚实施作出了有针对性的制度安排，增加第49条规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”

张晓莹解释说，这一特别规定的适用有三个条件。

一是要在发生突发事件的情况下，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。二是针对违反突发事件应对措施的情形，包括违反控制、封锁、划定警戒区、交通管制等控制措施的行为，也包括囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱市场秩序、社会秩序的行为。三是适用这一特别规定还要符合特定目的，即为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害。

据悉，“依法快速、从重处罚”主要有三层内涵：一是必须依法。只有在国家有关规定中有明确依据的，才能实施快速、从重处罚的程序。

二是快速处罚。在保障当事人合法权益的前提下，可以简化立案、调查取证、内部审批等流程，在较短时间内作出行政处罚决定。

三是从重处罚。即在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度。这样有利于在特殊时期及时有效惩戒违法行为，起到稳定社会秩序、妥善应对突发事件的作用。

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什么是“首违可不罚”？

法律还新增了“首违可不罚”的规定。

违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。

这一规定，是行政处罚法的重大突破。

司法部行政执法协调监督局副局长徐志群说，“首违不罚”是行政处罚法处罚与教育相结合原则的具体体现。

行政处罚具有惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要在惩戒违法行为的同时达到预防违法的实际效果。

她说，大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行批评教育、进行劝诫同样也能起到防止和减少严重违法行为、降低社会危害性的作用。

她介绍，行政机关实施首违不罚必须符合行政处罚法第三十三条规定的三个要件，即初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正，这三个要件必须是同时具备，缺一不可。

“初次违法主要是指当事人在一定时间范围内，在同一领域、同一空间内第一次有某种违法行为。”她举例说，2020年浙江省交通运输厅、浙江省综合行政执法指导办公室印发的《关于在交通运输领域推行轻微违法行为告知承诺制的意见(试行)》规定：交通运输领域轻微违法行为不予以行政处罚的条件之一是“在本省范围内本年度首次被查获”。

部门和地方在贯彻实施行政处罚法时，应根据一定时间、空间和领域等实际情况，合理确定“首违”。

如何增强首违不罚的可操作性？

徐志群说，各地区各部门要根据实际制定并公开多领域或本领域初次违法免予处罚清单，准确把握适用范围。清单要根据执法实践和法律法规规章的立改废情况适时予以调整。

此外，要严格规范行政裁量权。应对照法律法规，依据不同行政违法行为的事实、性质、情节、危害程度、实际后果等因素，按照合法、科学、公正、合理的原则，综合考虑法定裁量和酌定裁量因素，对行政处罚行为种类进行逐条梳理、分类、细化，纳入行政处罚裁量基准管理，并适时组织评估，建立动态调整机制。

此外，还要严格适用相关程序。“属于可以适用首违不罚情形的，行政执法人员应当向当事人指出违法行为，进行批评教育，并提出及时改正要求。可采用告知承诺制等方式，要求当事人在承诺期限内及时改正并提交相应证明材料，未及时改正的，应视情依法采取必要的监管措施或信用惩戒措施。”

她说，实施首违不罚要落实好行政执法全过程记录制度，行政执法人员可以根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

如何界定行政处罚行为？

北青报记者注意到，新修订的行政处罚法增加了行政处罚定义。“行政处罚行为是行政处罚法中的基本概念。修订前的行政处罚法并没有直接对行政处罚行为作出界定，有关行政处罚行为的构成要素散见在不同条文中。”

全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华解释说，无论是实务界还是理论界，对于什么是行政处罚行为有基本共识，但也有一些不同认识。

“增加行政处罚行为定义，意义比较重大，有利于解决长期以来行政处罚界限不清问题，有利于将行政处罚权全面纳入法治轨道运行，有利于严格规范公正文明执法目标实现，也有利于行政处罚法贯彻实施。”

根据新修订的行政处罚法第2条规定，行政处罚是行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。黄海华说，该定义体现了处罚与教育相结合原则，该严的严，该教育的教育。

为何增加“5年”追责期限？

北青报记者了解到，行政处罚针对的违法行为相对较轻。

为体现行政权力的“温度”和人性化执法，1996年制定行政处罚法时规定了追责期限，这次修法作了进一步补充完善。

新修订的行政处罚法第36条第1款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”

全国人大常委会法工委立法规划室副主任黄海华说，按照新规定，行政处罚追责期限分为三个层面：

一是在一般情况下，行政处罚追责期限为2年；二是在特定情况下，追责期限为5年；三是其他法律可以根据本领域的实际情况对追责期限作出特别规定。

他解释说，增加“5年”追责期限的规定，主要是为了贯彻落实党中央关于“加大重点领域处罚力度”的要求，对这些领域的违法行为延长追责期限。具体适用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全有危害后果的”。

“涉及公民生命健康安全的领域较多，典型如食品、药品、环境保护等，涉及金融安全的主要是证券、银行、保险等金融管理领域。要注意的是，如果这些领域的行政违法行为未造成危害后果的，不适用5年的追责期限规定。”

为什么没有对“共同违法”作出规定？

外界有观点认为，新修订的行政处罚法没有对“共同违法”作出规定，“暴露了行政处罚法的漏洞”。

对此，张桂龙认为，这一看法“是偏颇的、不正确的”。

行政处罚法第1条有关立法目的中规定，“保障和监督行政机关有效实施行政管理”。

他解释说，所谓“有效”，一方面是指行政处罚是行政机关实施行政管理的重要手段；另一方面是指行政管理要有效率，需要及时查处违法行为，依法给予行政处罚。

“凡是‘共同’，通常有主次之分，要求行政机关对‘共同违法’都要区分主次、分别处罚，将增加工作量，会影响行政处罚效率。”

他说，实施行政处罚，主要实行推定原则，即行为人只要实施了违法行为，就推定其主观上有过错，依法给予行政处罚，除非当事人有证据足以证明自己没有主观过错，不需要行政机关去一一查明行为人在实施违法行为时的主观状况。

他还提到，行政处罚法作为行政处罚领域的一般法，主要规范行政处罚设定和实施中的共性问题，对某个领域或者某类违法行为，是否需要区分“共同违法”，由相应领域的单行法律、法规去规定。

“行政管理领域十分宽泛，不宜由行政处罚法作出统一规定。有些违法行为往往涉及多个主体，如演员签订‘阴阳合同’，有付款方、收款方，谁违法就处罚谁。”

本次修法对一事不再罚原则作了进一步完善。

针对实践中一个违法行为违反多个法律规范的情形，在坚持“一事不再罚款”原则的基础上，第29条增加规定“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙说，需要注意的是，“一事不再罚”指的是不能给予两次及以上的罚款处罚，对于其他种类的处罚，还要看单行法律、法规的规定。（记者孟亚旭）