让农村普惠金融进入法治轨道

——访全国人大常委、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟

2016年中央一号文件提出，“发展农村普惠金融，降低融资成本，全面激活农村金融服务链条”。何为普惠金融?又如何让逐利的资本顺利流向农村?记者就此专访了十二届全国人大代表、全国人大常委会委员、农业与农村委员会副主任委员刘振伟，他表示，农村普惠金融是深化农村金融改革的“牛鼻子”，要让农村普惠金融进入法治轨道。

“普惠金融意为构建为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，让金融服务向低端层次延伸，使‘三农’和小微企业等能够平等地得到金融服务，分享经济增长的成果。”刘振伟介绍，截至2015年底，全国银行业金融机构人民币贷款余额93.95万亿元，其中涉农贷款余额大约占全部贷款余额的25%以上，涉农贷款中的40%左右是农户贷款和农林牧渔业贷款。农户贷款、农林牧渔业贷款、农村一二三产业融合贷款及扶贫开发贷款，都应是今后农村普惠金融主要支持的领域。

“但发展农村普惠金融还面临一些问题。”刘振伟坦言，当前，农业农村农民的金融需求得不到有效满足，这已经成为农村经济可持续发展的制约性因素。关键在于，农村普惠金融应立足农村金融的供需双方，既要解决金融机构贷给谁、贷得出、用得好、收得回的问题，也要解决农民找谁贷、怎么贷、花得掉、还得上的问题。为农业、农村和农民提供安全、便捷、有效的金融服务，推动金融资源向农业、农村和农民倾斜，对于确保农民持续增收和贫困人口如期脱贫，对实现全面建成小康社会的奋斗目标都将产生重要作用。

面对现状，我们能做什么?刘振伟建议着重解决六个方面的问题，一是各类农村金融机构的支农责任需要明确。商业性、政策性、开发性、合作性金融机构，在金融支农功能定位方面需要明确分工，其所承担的金融支农责任义务需要明确界定。二是农村金融机构的内部运作和治理机制需要完善。对商业性金融机构承担具体支农业务部门的内部运作机制需要系统性的制度设计;对政策性、开发性金融机构的支农方向应明确界定;对新型小微农村金融机构进入市场应立足于促进发展，进行引导和规范。三是对农村普惠金融服务给予长期化的支持政策。

目前，缺乏与农村金融服务有效衔接的财政、货币和税收等长期扶持政策，扶持政策的受益期限、扶持对象、覆盖范围等都有局限性。今后的政策导向应该是，无论什么性质的金融机构，谁支农就扶持谁，谁支农力度大，享受的优惠政策就多。四是农村普惠金融的风险分散和转移机制需要完善。涉农信贷缺乏风险分散和转移机制，农业保险保障力度小，难以适应现代农业发展和金融多样化的需要。农村信贷抵押品选择单一，担保机构数量少，资金实力不足等，都需要有针对性的应对措施，至少应理清解决问题的思路。五是要建立农村普惠金融服务的差别化监管政策。对国有商业银行、政策性银行、股份制商业银行、合作银行以及小微农村金融机构，凡是面向农村提供金融服务的，建立差别化的监管政策。六是农村普惠金融服务生态环境建设需要重视。在农村征信体系建设、金融知识普及、金融人才教育等方面，都需要各级政府及有关方面的共同参与和推动。

“正因为存在这些问题，如果没有法律约束和政策激励，完全依靠市场机制难以培育适合农业农村发展所需的金融市场。”刘振伟指出，“农村金融立法是从根本上解决农村金融服务体制机制性问题的必要选择。”

他介绍，目前我国在农业法、农业机械化促进法、畜牧法、农民专业合作社法等涉农法律中，对发展农村金融提出了一些原则性要求，但总体来讲，农村金融立法与农村金融改革的实践相比是滞后的。十届全国人大以来，有1500多人次全国人大代表提出涉及农村金融立法的议案47件，包括制定农村金融服务促进法、农村信贷支持法、农村信用法、农村合作金融法等内容。

他表示，目前，农村金融立法已被列入十二届全国人大常委会立法规划，全国人大农业与农村委员会会同中央和国务院有关部门、金融监管机构、相关金融机构等15个部门以及3家科研机构，围绕农村金融服务存在的六方面问题进行了专题立法调研，全国人大农委还通过协调推动广西壮族自治区田东县、安徽省金寨县的农村金融改革试点，总结积累农村金融改革中可复制、可借鉴的实践做法和成功经验。立法前期准备工作正在有序推进。

农村金融立法是一件大事，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要从“三农”自身的特殊性和发展的特殊需求出发，通过立法作出一些社会性、非市场的制度安排，确保金融服务惠及农业农村和农民，确保金融资源在城乡均衡配置，确保“三农”拥有平等的贷款权。

所以农村金融立法，首先要将发展农村普惠金融，推动金融资源向农业、农村和农民倾斜，引导信贷资金和社会资金投向农村，扩大农村金融服务规模和覆盖面，提高服务质量和水平，依法保障农民享有的金融权益作为立法的根本目的。

其次，要明确各类金融机构支农服务的功能定位和应当履行的支农责任，推动不同类型金融机构实现功能互补、错位发展、适度竞争、协作融合。要突出合作性金融机构这个重点，明确其法律地位、组织体系、治理机构、运行和管理体制，作出与其履行支农责任相适应的制度设计。

第三，要推动建立和完善政策扶持体系，调动金融机构支农服务积极性，落实金融机构支农责任的重要途径。要建立奖励与约束并重的差别化监管政策体系，将支农责任考核结果作为对金融机构综合评价、机构和业务准入、享受财税和货币政策扶持的重要条件。

刘振伟最后指出，农村金融改革既需要自下而上创新探索，也需要自上而下顶层设计，农村金融立法要与深化农村金融改革实践紧密结合在一起，一方面将党中央、国务院关于建立现代农村金融制度，发展普惠金融的明确要求上升为法律制度，增强落实中央农村金融政策的权威性和约束性，另一方面将农村金融改革的成功实践转化为法律规范，制定明确、具体、可操作的法律规定，实现农村金融基本制度的法制化和规范化，发挥农村金融立法对农村金融改革的引领和保障作用。