“十四五”期间到来的退休高峰，对我国社会保障制度的可持续发展提出了新的挑战。人社部已经划定了应对老龄化的社保改革路线图，未来五年中我国将陆续推出包括延迟退休、提高养老金最低缴费年限、灵活就业人员参保等在内的重要举措。

近日，人社部印发《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》（下称“规划”），这是我国“十四五”规划和2035年远景目标纲要在社保领域内的细化。

规划明确提出，人口老龄化程度持续加深，“十四五”期间新退休人数将超过4000万人，劳动年龄人口净减少3500万人，社会保障制度的可持续发展面临挑战。这意味着，“十四五”期间，我国每年将平均增加800万退休人员，远多于2020年新增的452万人。

上海财经大学公共经济与管理学院研究员张熠对第一财经记者表示，老龄化是一个“灰犀牛”，它的影响是逐步加大的，不要忽视老龄化的长期风险，但更不要恐慌。我国真正应对人口老龄化的工具箱还没有开启，未来一些缓解老龄化影响的利器如延迟退休年龄、提高缴费年限等在合适的政策窗口期启用之后，能够有效缓解老龄化的冲击。

今年以来，灵活就业人员的社保问题受到了中央的高度关注。规划还提出，积极促进有意愿、有缴费能力的灵活就业人员以及新就业形态从业人员等参加企业职工基本养老保险。

延迟退休、提高缴费年限双管齐下

规划是未来五年人力资源和社会保障事业发展的重要指导文件，主要阐明“十四五”时期推进人力资源和社会保障事业高质量发展的总体思路，明确主要发展目标、重大政策举措和重点工作任务。

在完善社会保障制度体系方面，规划提出在规范省级统筹制度、加大基金中央调剂力度基础上，建立实施企业职工基本养老保险全国统筹制度，适当加强中央在养老保险方面的事权。

此外，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，逐步提高领取基本养老金最低缴费年限。

清华大学发布的《第三支柱与养老金研究报告》根据第七次人口普查数据推算，按照65岁以上人口占比14%即进入深度老龄社会的国际标准，预计2021年，即今年底，我国将进入深度老龄社会，这将比2019年版《世界人口展望》测算的2025年提前4年。

此外，清华大学的上述报告指出，随着“1963婴儿潮”（指1963年出生的高峰）群体进入退休年龄，我国城镇人口赡养负担将从2020年的2.37：1降到2025年的1.82：1。

延迟退休已经箭在弦上。中共中央政治局5月31日召开会议，会议强调，要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，加快建立健全相关政策体系和制度框架。要稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄。

中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华对第一财经记者表示，人口老龄化必定带来基本养老保险赡养率的提高，制度可持续的压力持续存在，需要不断优化制度，吸引劳动者积极参保，足额缴费，加快推进多层次、多支柱养老保险体系建设，将制度参保结构与人口结构联动起来，建立退休年龄与预期寿命挂钩机制，当前阶段逐渐稳妥实施延长法定退休年龄。

张熠认为，增加退休的弹性是非常必要的，还有在制度设计中要加大对继续工作的激励，长缴多得，这样都会增加内生的推迟退休年龄的动力，使得延迟退休水到渠成。

张盈华建议，延迟退休在配套措施方面首先要渐行推进，给临近退休年龄的人留出“早退”或“晚退”的选择空间；其次在做好临近退休人员劳动权益保护的同时，探索弹性工作时间，平稳对接延退。

逐步提高领取基本养老金最低缴费年限是应对老龄化工具箱的另一个“利器”。张熠认为，这项改革比延迟退休还要重要，它的优先性要高于延迟退休。现在要开始强调终身缴费，否则制度没有激励性。

“提高缴费年限的困难与提高退休年龄有相似性。对于就业不稳定的大龄劳动者，社保很多是自己缴的，提高缴费年限会让他们的利益受损。所以，也要注意节奏，要逐步的提高要求，例如每年提高0.5年。当然这个节奏可以也应该比退休年龄略快一些。”张熠说。

此外，规划还特别提出了要落实职工基本养老保险遗属待遇和病残津贴政策。第一财经了解到，遗属待遇主要是防止劳动者提早去世领不到养老金，这样会挫伤参保积极性，同时养老金可视为一种延期支付薪酬，因此，本人没有领到，应当给家属一定补偿或继承权。落实这一制度是对现行职工养老保险制度的进一步完善。

灵活就业者社保改革破冰

我国灵活就业人员已经高达2亿，占到了我国城镇就业人员的一半左右。这部分人群具有去机构化和非劳动关系的特征，对基于劳动关系建立的社会保险计划具有极大挑战。

规划提出我国基本养老保险参保率，要从2020年的91%提升到“十四五”末的95%，要达到这个目标，提高灵活就业者的参保率至关重要。

规划提出，全面实施全民参保计划，推动实现职工基本养老保险由制度全覆盖到法定人群全覆盖，放开灵活就业人员在就业地参加社会保险的户籍限制，积极促进有意愿、有缴费能力的灵活就业人员以及新就业形态从业人员等参加企业职工基本养老保险。

张盈华认为，当前劳动力市场结构已经发生很大变化，灵活就业规模越来越大，工作灵活性、流动性伴随着人户分离成为普遍现象，需要增强基本养老保险制度的适应性，突破灵活就业人员参保和享受待遇的户籍限制，结合灵活就业和新就业形态的特点完善参保和待遇条件，增强参保激励性和经办灵活性，创新参保和激励机制，合理设置缴费档次和政府补贴激励。

由于城镇职工的养老保险制度门槛过高，并不适合灵活就业者，学界也有观点建议，可以考虑为这2亿人单独建立一个适合他们的养老保险制度。张盈华认为不需要也不可能单独为他们建立一个制度。

“现在地方上常见的做法是给予居民养老缴费补贴，或是提高最低缴费档次，缩小居民和职工之间的差距，在居民养老保险和职工养老保险之间架设阶梯，引导灵活就业人员由居民养老保险逐步转向职工养老保险，增强未来养老保障。”张盈华说。(作者：郭晋晖)