编者按：我国2015年开始实施的《环境保护法》及其他相关单行法律较以前在行政处罚上有很大进展，例如引入“按日计罚”等措施，但仍然存在一些问题需要完善。在对企业违法进行处罚的相关政策制定方面，美国的相关措施和经验值得借鉴。
◆李丽平 王彬 李媛媛
美国基于威慑理论的环境民事处罚政策充分考虑企业违法收益，细化量化罚款，规范了执法的自由裁量权，对威慑和遏制环境违法、营造良好的守法环境发挥了非常重要的作用，被认为是美国环境执法史上具有里程碑意义的政策。
我国正在深入推进生态环境保护综合行政执法改革，在对企业违法进行处罚的相关政策制定方面，美国的相关措施和经验值得借鉴。
美国环境罚款政策的背景及安排
经历了20世纪70年代的“环境十年”，1981年1月至1983年3月，美国的环境执法存在混乱和无序状态。
在此背景下，美国环保局为加强执法，有效实现对环境违法企业的威慑以及合理维护公平的竞争环境，制定了环境行政处罚政策，将环境违法企业由于违法而获得的经济利益等因素作为行政处罚的关键构成要素，并用定量模型计算。这些政策至今仍在发挥作用。
美国环保局关于民事处罚的一般通则政策安排，主要是1984年2月16日发布的两个政策文件：《民事处罚总政策》与《民事处罚评估的具体方法框架》。
《民事处罚总政策》指出，“允许违法者从违法行为中受益，是将守法者置于竞争的不利地位，而构成对他们的惩罚。因此，罚款应当至少收缴因为违法而产生的主要经济利益”。为此，该政策设定了处罚的三个目标：威慑、公平公正、环境问题的快速解决。《民事处罚评估的具体方法框架》旨在提供如何编写用户特定方案政策惩罚评估的指南，以确保总政策可以被一致实施。
此外，美国环保局还制定了几个具体的指南和规则，具体环境法律中也有相应的政策安排。
美国环境罚款政策包括三个部分：经济利益、严重性、调整因素三部分。值得关注的是，经济利益部分旨在除去任何由于环境违法而获得的经济收益。经济利益部分的具体内容包括：由于延迟成本而带来的利益、由于非遵约而规避成本带来的利益、由于违法而产生的竞争优势所获利润。
美国环境罚款的特点分析
美国的行政处罚政策既与企业经济利益密切挂钩，有效起到威慑效果，又减少了自由裁量权的滥用。其实现途径和特点分析如下：
一是环境罚款充分考虑违法企业的不当利得。
美国环保局利用威慑理论，明确将由于违法而获得的经济利益纳入罚款，充分实现“违法成本高”，主要有两方面的特征：
充分考虑违法企业的违法经济利益，包括由于延迟成本而带来的利益、由于非遵约而规避成本带来的利益，以及由于违法而获得的竞争优势所获利润。总之，就是要通过考虑各种成本和因素，最终除去违法企业任何由于环境违法而获得的经济收益。
违法企业的不当利得计算充分考虑宏观经济指标，对违法企业违法所获经济利益的考虑是动态的现值，而非固定值。从1997年开始充分考虑经济变动因素，例如税率、利率、物价、通货膨胀率等。自2016年起，美国环保局每年对通货膨胀率等指标进行修订，以确保罚款金额贴现实、无水分。例如，根据《清洁水法》，1997年之前每天罚款最大额度为2.5万美元，考虑10%的通货膨胀率，1997年之后每天罚款额度为最高2.75万美元。
二是环境罚款充分考虑违法企业的支付能力。
美国环保局细化罚款额度，充分考虑违法企业的经济状况和支付能力，并将其作为罚款的调整因素。在特定情况下，环保局需要在衡量相对人的支付能力的基础上将罚款降低到合理的水平，尽可能避免罚款超过违法企业支付能力。既不令违法企业由此而破产或关门，使环保背黑锅，也要“打蛇七寸”，打到其痛处，充分起到威慑作用。为确保定量客观评估违法企业的支付能力，还针对公司、个人、市政等不同主体分别开发了ABEL模型、INDIPAY模型、MUNIPAY模型三个不同的支付能力定量测算模型。
三是保持环境罚款的一致性，减少自由裁量权。
对类似案件处以类似的罚金对于保证美国环保局执法工作的可信度以及实现公平待遇目标至关重要。
美国环保局建立了几种提高一致性的机制：1990年8月9日颁布《关于在环保局执法行动中记录罚款计算和理由的指南》，完整描述每项罚金的制定方法，每个案例文件必须按照该描述涵盖初步威慑金额的计算方法和调整方法，同时还应包括调整的各种事实和理由。
采用系统的模型定量方法计算罚金的利益部分和严重性部分，两者共同构成初始威慑金额。
专门规定了如何统一使用调整因素，以便在开始和解谈判之前确定初始金额，或在谈判开始后确定调整金额。
四是运用用户友好的BEN模型工具计算经济利益。
BEN模型（economic benefit的简称），用于计算经济收益现值（Present Value），能被政府和污染企业普遍接受。使用BEN模型计算罚款数额方便快捷，有几项优点：容易获得，在美国环保局网站，任何人任何单位都可以免费下载免费使用；BEN模型并不要求执法人员去开展经济研究，没有经济学知识的人也很容易操作，BEN模型运转所需数据包括违法发生的日期、遵约日期、遵约成本、评估成本的年份、支付罚款日等有限几项数据；运转所需时间很短，通常一个案例计算时间只需1~2分钟，最长也不超过两个小时；BEN模型最终输出结果即是初始的罚款数值，该数值一般被美国环保局采用，并应用在行政和司法辩护程序中；BEN模型允许违法企业与环境部门合作提供与违法相关的实际的金融数据。
五是建立环境行政处罚的和解程序和制度。
除非案件特别情况，污染企业和环保局一般都不愿最终以耗时耗力的司法形式结案（一般少则几年，多则十几年），美国90%以上的案件都最终通过和解方式结案。比如，美国环保局在做出处罚后可以与企业签订和解协议，以补充环境项目为条件减少一定的经济处罚。这既能确保经济处罚的威慑功能，又可以缓解执法者与企业的对立紧张关系，有利于实现环境治理或改善的执法目标。每项立法均针对常规和解规定了书面处罚政策。美国环保局制定了替代性纠纷解决程序。
为促进和解，美国环保局还制定了一些减轻处罚的政策，包括补充环境项目（SEP）、小企业守法政策、地方小政府守法援助政策等。另外，制定了快速和解协定，针对裁罚金额5000美元以下的轻微违法案件，提供有效、快速的处理方式，特别是以表单确认的方案，这样可以使稽查员及律师快速完成案件的后续裁处。
完善我国环境罚款的相关建议
我国2015年开始实施的《环境保护法》及其他相关单行法律较以前在行政处罚上有很大进展，例如引入“按日计罚”等措施，但仍然存在一些问题需要完善。诸如环境罚款很大程度上未考虑不法利益等经济因素，环境罚款自由裁量权规范量化不足，“按日连续计罚”等环境行政处罚威慑力度仍不足，环境处罚和解制度尚未建立等问题。
笔者建议，应借鉴美国相关经验，进一步完善相关法律和政策措施。
首先，环境法律和政策中增加引入“没收违法所得”。 建议根据《行政处罚法》中“没收违法所得”相关规定，在未来的环境法律法规修订中将“没收违法所得”列入，并具体规定违法企业违法所获得的经济利益类型标准等。
具体建议：一是在未来的《环境保护法》修订以及《水污染防治法》有关单行法修订中，增加规定“没收违法所得”，或者将违法企业所获得的经济利益纳入作为设定罚款的主要原则和内容。二是修订2010年《环境行政处罚办法》，将违法企业所获得的经济利益纳入作为重要内容，参考美国的经济利益部分考虑的因素，详细明确具体应考虑的经济要素。
其次，制定并定期修订环境罚款标准和按日计罚实施细则，并充分考虑利率和通货膨胀率等宏观经济因素的影响。
建议制定专门的《环境行政处罚经济利益因素指南》，合理细化和规范环境罚款标准。另外，制定《“按日连续计罚”实施细则》，实施细则中充分体现企业的经济因素。无论《环境行政处罚经济利益因素指南》还是《“按日连续计罚”实施细则》都要充分考虑宏观经济因素的影响，设定专门条款作出规定，并定期（每年或每几年）对利息、通货膨胀率等因素进行调整。
第三，探索建立环境行政处罚的和解制度。
建议建立环境行政处罚和解机制，一是修订《环境保护法》和有关环保专项法律法规，确立我国生态环境执法中的行政和解制度，同时配套修改《环境行政处罚办法》，将环境行政处罚的和解制度纳入作为重要内容。二是制定和解配套鼓励政策，鼓励违法者自愿提出环境补偿计划和配套措施取代部分罚款，让罚款有机会实质改善受污染的环境或帮助受危害的社区大众。三是针对1万元以下的小额处罚和轻微违法案件，制定表单形式的快速和解协定。四是开展环境行政处罚和解制度试点。
第四，参考美国的BEN等模型，开发环境罚款自动裁量系统，快速定量计算环境罚款。
建议借鉴美国的BEN模型，根据实际建立违法企业经济利益计算模型和环境行政处罚自动裁量系统。该模型和系统要充分反映上述相关政策安排。而且，模型和系统要做到用户友好，并开发APP模式，使其既可以在电脑上、也可以在手机上直接操作。模型建立后要广泛征求学界、企业、公众等社会各界的建议，并根据建议进行修改完善。每年根据通货膨胀率等数值对模型进行修订。将该定量模型使用培训纳入到环境执法培训计划和课程。另外，适时引入ABEL等其他计算企业支付能力的定量模型。
作者单位：生态环境部环境与经济政策研究中心
来源：《中国环境报》
