我国城乡发展全面进入存量阶段，“十五五”新增建设用地保障充足，资源配置从“配得准”转向“用得好”

中经联播讯（蒋伟民 刘明瑄）9月22日，国务院新闻办公室举行“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会。自然资源部副部长庄少勤在会上明确表示，随着城乡发展进入存量阶段，国土空间规划要开辟存量增长新空间，推动发展动力从原来的“土地财政”转向高质量的“时空经济”。

这一表述标志着我国国土空间治理正式确立从增量扩张到存量挖潜的战略转型方向。

存量时代倒逼制度革新

庄少勤指出，“发展”是“十五五”国土空间规划实施的关键词。城乡发展已进入以存量为主的阶段，之前特别是在增量扩张时期形成的一些政策制度，难以适应新的发展要求。

这一判断有着坚实的数据支撑。2026年地方政府性基金预算收入中，土地出让收入占比已降至49%，较2025年再降1个百分点。而从更长周期看，土地出让收入对地方财政的贡献度已由2020年峰值的84.0%大幅回落至2026年上半年的14.2%，土地财政高度依赖的时代已基本结束。

当传统土地财政模式难以为继，如何开辟新的发展空间、塑造新的发展动能，成为国土空间规划必须回答的时代命题。

三大抓手构建转型路径

围绕落实国家“十五五”发展规划，庄少勤提出自然资源部重点抓好三件事，勾勒出存量时代国土空间规划的完整改革框架。

抓空间协同，推动空间规划与国家发展规划同频共振。自然资源部将制定主体功能区优化实施方案，强化重大战略空间叠加效应，依托国土空间规划“一张图”，统筹“六张网”与城镇、产业、生态、安全等方面的空间关系。对纳入“一张图”的重大项目开设“绿色通道”，简化审批，推动早开工、早落地。庄少勤特别指出，“十五五”时期新增建设用地等资源的规模保障是充足的，关键是如何将这些资源配置好、使用好。

抓制度创新，为内涵式发展注入新动能。近期，自然资源部正结合深化“多规合一”改革，出台一系列支持城市更新、乡村振兴、产业发展的规划新政策新标准，从安全发展、协调发展、集约发展、特色发展、共享发展等维度拓展价值空间，引导各地挖掘特色资源、盘活存量资产、优化功能结构，打造更具活力的创新型产业社区、商务社区以及高品质的社区生活圈。

抓实施监督，让空间治理更加规范有序。自然资源部从今年开始建立规划实施年度体检和动态维护机制，依托“一张图”建立规划实施监测网络，实施全域全要素全生命周期管理。国土空间规划法已列入全国人大立法规划的一类计划，正加快推动。

从“卖地”到“运营”的价值重构

发布会上，自然资源部副部长张文彤进一步阐释了资源利用方式的深层变革：适应存量为主的发展阶段，将推动土地从一次性出让向资产长期运营转变，资源价值实现从当期收益向当期收益加长期运营收益转变。坚持有效市场和有为政府相结合，空间规划和土地政策相协同，构建更丰富有效的盘活存量政策体系，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，为城市更新注入更强大的动力。

这一转变在政策层面已有清晰呼应。2026年3月，自然资源部发布的38号文提出实行建设用地规模总量管控，建立新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，核心机制是“盘活一亩才能新增一亩”。

全国层面的存量盘活正在加速推进。据中指研究院不完全统计，截至2026年5月末，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地数量已超6000宗，总面积超3.16亿平方米，总金额突破8000亿元。自然资源部最新数据显示，全国已累计盘活低效用地超200万亩，老旧厂房改造为特色商业街区、原有宿舍楼转型青年公寓等实践案例不断涌现，沉睡的存量资源正在被系统性唤醒。

地方实践率先探路

北京的实践提供了观察窗口。在9月22日发布会的相关介绍中，首钢园的转型被作为典型案例提及。以规划的优化调整为基础，首钢园开展了片区统筹改造，通过“留改拆建控”多措并举盘活存量资源，不断导入科技、体育、文化、会展等新业态。

北京、上海、广州等城市已结合“十五五”规划制定国土空间近期实施规划，明确重点任务、空间布局和时序安排，为存量时代的空间治理探索可复制的路径。

从更大视野看，当土地出让收入告别高速增长周期，地方政府正在从“卖地财政”向“产业财政加经营性财政”加速转型。以合肥为代表的国资产业投资模式，通过“以投带引、上市退出”实现了产业培育与国资增值的双赢，为地方开辟了土地财政之外的新增长极。

庄少勤在发布会上的一句话或许最能概括这场变革的深层逻辑：“国土空间规划是对真实世界进行的规划，目的是塑造更加美好的未来。”从“土地财政”到“时空经济”，不仅是发展动力的切换，更是城市治理理念从量的扩张到质的提升的根本性跃迁。