俗语说,土生万物。土壤是经济社会可持续发展的物质基础,而土壤污染防治则是关乎食品安全、公众健康和环境保护的大事。
8月31日,十三届全国人大常委会第五次会议全票通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》。土壤污染防治法共七章、九十九条,将于2019年1月1日起施行。这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染。该法的出台实施,是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署,也有助于完善中国特色法律体系,尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系,更为开展土壤污染防治工作,扎实推进净土保卫战提供法治保障。
2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示,目前全国土壤环境状况总体不容乐观。部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧,工矿业废弃地土壤环境问题突出。而屡屡见诸报端的农产品重金属污染事件等也严重挑战着公众的神经,引起全社会的高度关注。
“我们立这部法,就是为了保障和实现人民群众吃得放心、住得安心。”全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙说。
数十年磨一剑
1984年,我国出台了最早的环境污染防治领域的专门法律——水污染防治法,之后,又陆续出台了环境保护法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等专门法律,但时至今日,土壤污染防治法才正式出台。
“从污染形成过程和环境法发展过程来看,这是比较正常的。”谈及为何土壤污染保护法姗姗来迟,全国人大环资委法案室副主任王凤春指出,主要有以下几个原因:一是土壤污染是大气、水污染等污染物排放造成的,是这些污染物在特定地块长期累积形成的,由产生到出现问题通常会滞后较长时间；二是土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不均匀性、不可逆转性和长期性等,常被称作“看不见的污染”,科学认识也要有个过程；三是大气、水污染等是源头,土壤污染是后果,要先防治好大气、水污染等,才能有效预防和控制土壤污染的恶化；四是土壤污染的调查、监测、防治等技术、管理都比较复杂,并且是建立在大气、水、固体废物等污染防治的技术和管理手段基础上的。
据王凤春介绍,从法律制度设计的角度看,土壤污染防治法的立法难点主要集中在两个方面:一是如何有效认定土壤污染责任人,从而建立起有效的污染防治责任体系；二是如何根据污染防治的责任体系建立起有效的风险管控和修复体系。“可以说,这两个问题不但是这部法律最核心的问题,也是最难的问题。立法中许多争议都是围绕这两个方面展开的。”王凤春说。
被称为史上“最强”
土壤污染防治法被业内称为“最强”土壤保护法。在生态环境部法规与标准司副司长赵柯看来,“最强”主要体现在三个方面:
一是在理念上遵循预防为主、保护优先的原则,强化源头预防,减少污染产生。为此,法律创设了土壤污染重点监管单位名录,并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放,建立土壤污染隐患排查制度,制定实施自行监测方案:强化农业投入品管理,对农业投入品的使用和回收分别作出规定,防治农业面源污染:加强对未污染土壤和未利用地的保护。
二是在制度上建立和完善土壤污染责任机制。为落实企业主体责任,法律规定了土壤污染责任人负有实施风险管控和修复的义务；土壤污染责任人无法认定的,由土地使用权人实施风险管控和修复；土地污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用。法律还明确了地方人民政府及其生态环境主管部门、农业农村等相关部门的监督管理责任。
三是在罚则上严惩重罚,对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。为此,法律规定对违法向农用地排污,或者不按照规定采取风险管控措施或者实施修复的,情节严重的违法行为,实施拘留。对未按照规定进行风险管控或修复等违法行为,实行“双罚制”,既对违法企业给予处罚,也对企业有关责任人员予以罚款。
严惩重罚违法行为
对违法行为进行严惩,是此次土壤污染防治立法的最大亮点之一。谈及为何要从严设立法律责任,全国人大常委会法工委行政法室副处长李慎秋介绍说,主要出于多方面的考虑:“首先是落实党中央提出的用最严格制度、最严密法治保护生态环境的决策,对违法行为严惩重罚,突出一个‘严’字。其次,是采纳了常委会组成人员的审议意见,回应社会关切。此外,这也是和已有的环保法、大气污染防治法、水污染防治法等相关法律相衔接、相协调。”
值得一提的是,土壤污染防治法规定,对出具虚假的土壤污染状况调查、土壤污染风险评估等报告,情节严重的违法行为,对单位予以永久禁业,对有关责任人员禁业十年；构成犯罪的,对有关责任人员终身禁业；与委托人恶意串通的单位,还应当与委托人对造成的损害承担连带责任。对严重的土壤污染违法行为,依法追究刑事责任等。
“这主要是考虑到这种违法行为的严重性。为了体现过罚相当原则,在追究刑事责任的时候有必要规定终身禁止。”李慎秋指出,土壤污染状况调查、风险评估、效果评估等活动专业性很强,在很大程度上都依赖从事这些活动的个人的专业能力和诚信程度。由于法律目前对这些人员没有实行资质管理,只规定要具备相应的专业能力,不能吊销其资格证书,所以只能通过禁止从业的处罚,达到让违法者不能再从事这些活动的效果。
此外,规定禁止从业还可以起到震慑和警示的作用,发挥法律预防违法犯罪的功能。同时,对出具虚假报告的违法行为进行严惩,有利于在全社会形成诚实守信的良好风尚,有利于发挥法律的引领和教育功能,也是社会主义核心价值观入法的生动实践。“而且,这也是借鉴现行法律一些好的做法和成功经验,比如,资产评估法和食品安全法等都作了相似的规定,取得了很好的效果。”李慎秋说。
实现多项制度创新
在以预防为主、保护优先、风险管控、分类管理、污染担责、公众参与原则的基础上,土壤污染保护法明确了土壤污染防治规划,土壤污染风险管控标准,土壤污染状况普查和监测,土壤污染预防、保护、风险管控和修复等方面的基本制度和规则。可以说,土壤污染防治法有很多亮点值得关注。
突出预防为主,保护优先。土壤是大气、水、固体等废弃物的最终受体,一旦污染,修复治理的难度大、周期长、成本高。为此,法律强化源头预防,专门设“预防和保护”专章,要求土地使用权人从事土地开发利用、企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动等,都要采取有效措施,减少和防止土壤污染。同时,在第三章中还按照工业企业生产活动、农业生产活动等不同的特点,有针对性地规定不同的预防措施。另外,还规定加强对未污染土壤的保护,重点保护未污染的耕地、林地、草地、水源地,对于永久基本农田则要进行严格保护。
坚持风险管控,分类管理。法律规定要通过普查、详查、调查、监测、风险评估等措施和途径,掌握土壤污染的状况和变化趋势,为风险管控打好基础。同时,根据土地的不同用途和污染程度,规定了不同的应对措施、管理手段和管理要求,分类实施以有效地防范和应对土壤污染。
坚持明确责任,从严监管。法律合理配置了土壤污染责任人、土地使用权人和政府三者之间的责任,落实企业主体责任,强化污染治理责任,明确政府及其相关部门的监管责任。同时,还赋予监管部门查封、扣押等权力,规定土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。
坚持科学合理设计,规定工作流程。法律规定对土壤污染防治工作的各环节、全过程进行监管。通过普查、调查、详查、监测、现场检查等,对于地块可能存在污染风险的,要进行土壤污染情况的调查。此外,法律还根据各个不同环节规定了不同措施,明确采取措施的主体和达到的效果。
坚持源头把关,加强对敏感用地的管理。住宅和公共管理、公共服务用地直接涉及到人居安全,十分敏感,法律加强了对敏感用地的准入管理,规定土壤用途要变更为住宅、公共管理和公共服务用地的,变更之前要进行污染情况调查,列入建设用地风险管控和修复名录的地块,不得作为住宅、公共管理和公共服务用地,从而从源头上保障大家住得安心安全。
坚持水土一家、水土共治,在对土壤污染进行防治的同时,法律要求加强对地下水污染的防治。比如,明确土壤污染情况调查报告要包括地下水是否受到污染的内容,风险评估报告要包括地下水污染的范围。对于农用地地块的土壤污染,影响或者可能影响地下水水源安全的,要制定防治污染的方案,采取相应的保护措施等。（记者朱宁宁 制图/李晓军）
