信息来源： 民政部政策研究中心 发布时间： 2013-03-29
天津市民政局
社会团体是我国非营利性组织的重要组成部分，是社会建设的一支重要力量，是实现宪法赋予公民结社自由权利的主要形式。加强社会团体培育发展和监督管理，促进社会团体健康有序发展，发挥其在经济社会建设的积极作用，对于全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，具有重要意义。完善社会团体登记注册和监督管理体制机制，是促进社会团体健康发展的重要制度保障。本文试图从狭义的社会团体入手，分析目前我国社会团体登记管理制度的现状和存在问题，借鉴其他国家管理经验，对进一步完善我国社会团体登记管理制度提出改革措施建议。
一、社会团体及其登记管理制度概述
(一)社会团体的概念及特征
社会团体属于社会组织（也有称非政府组织NGO、非营利性组织NPO等）的一种类型，属于公民结社行为形成的组织。“社会组织这个称谓，实际上就是以前的民间组织。我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。” 虽然民办非企业单位和基金会等也属于民间组织，但在我国有关民间组织法律法规建设过程中，社会团体法规建设出现最早、修改次数最多、管理也是最为复杂和严格的一种组织。尽管非会员制的非营利组织（比如我国的民办非企业单位、基金会，或者大陆法系区域的财团法人）是否属于结社自由的适用范围，以及法人或者其他组织参与社团的权利是否属于结社自由的范围，都是有待研究的问题，但是中国公民在我国宪法上的结社自由权则是明确无疑的。
按照国务院《社会团体登记管理条例》对社会团体所下的定义，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。根据这一定义,社会团体具有两个基本性质:自愿性和非营利性。自愿性也称为志愿性,是指社会团体由成员自愿发起成立,参与活动以自愿为基础。非营利性,是指社会团体的利润不分配给所有者和管理者。
（二）社会团体的范围
如果按照我国民法通则规定的法人组织分类，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。显然这里的社会团体法人的范畴要大于《社会团体登记管理条例》中社会团体的范围。因为《社会团体登记管理条例》所调整的对象只是广义上社会团体的一部分，有三类组织被排除在国务院法规调整范围之外，一是参加中国人民政治协商会议的人民团体；二是由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体；三是机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知(民发[2000]256号）2000年12月5日发布施行)又规定，部分社团不登记和可以免予登记一、参加中国人民政治协商会议的人民团体不进行社团登记。参加中国人民政治协商会议的人民团体有：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。二、经国务院批准可以免予登记的社会团体有:中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、黄埔军校同学会、中华职业教育社。民政部关于对部分社团免予社团登记的通知（民发(2000)257号 2000年12月5日发布施行）规定，部分社团可以免予社团登记：一、中国文联所属的１１个文艺家协会可以免予社团登记，即：中国戏曲家协会、中国电影家协会、中国音乐家协会、中国美术家协会、中国曲艺家协会、中国舞蹈家协会、中国民间文艺家协会、中国摄影家协会、中国书法家协会、中国杂技家协会、中国电视家协会。二、省、自治区、直辖市文联、作协可以免予社团登记。 由此可见，这些不登记和免于登记的的组织，虽然性质上属于社会团体，但实际上已经将其纳入准机关或者准事业单位范畴，不属于《社会团体登记管理条例》调整的范围，当然社会团体管理体制及其管理内容和措施对其也不适用。
志愿性、民间性、组织性是结社的基本特征，它使结社同其他社会群体生活形式有了明显的界限……这些特征把社团与自由人群的聚集、社团与国家正式权力结构、社团与血缘组织区分开来。 因此，社会团体是最能够体现公民结社行为的民间组织。分析社会团体管理及其体制问题，对民间组织整体管理和发展有广泛的参考和借鉴意义。本文讨论的社会团体，是所谓狭义的，按照《社会团体登记管理条例》规定登记并进行管理的社会组织。
（三）社会团体的分类
按照民政部对社会团体的分类，社会团体可根据性质和任务区分为学术性、行业性、专业性和联合性等。学术性社团一般以学会、研究会命名。其中又可分为自然科学类、社会科学类及自然科学与社会科学的交叉科学类。行业性社团一般以协会（包括工业协会、行业协会、商会、同业公会等）命名。这类社团主要是经济性团体，其中可分为农业类、工业类和商业类等。专业性社团一般以协会、基金会命名 。这类社团一般是非经济类的，主要是由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的团体。联合性社团一般以联合会、联谊会、促进会命名。这类社团主要是人群的联合体或学术性、行业性、专业性团体的联合体。通俗的看，除了基金会以外其他以“会”字命名的民间组织如协会、学会、研究会、联合会、联谊会等都属于社会团体的范围。基金会的名称最后必定是“基金会”；其他的社会组织应当属于民办非企业单位性质。
（四）我国社会团体管理制度的发展及形成
自建国以来，我国共出台三部关于社会团体登记管理的法规：1950年《社会团体登记暂行办法》、1989年《社会团体登记管理条例》、1998年，《社会团体登记管理条例》。
1、1950年９月，政务院第五十二次会议通过的《社会团体登记暂行办法》有关登记注册和管理体制方面的主要内容有：（１）实行注册制，凡社会团体都需要经过批准登记；（2）分级登记，凡全国性社会团体应向中央人民政府内务部申请登记，地方性社会团体应向当地人民政府申请登记，业经批准登记的社会团体应分别向内务部或当地人民政府备案。但参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体，不在该办法规定的登记范围。（３）建立了主管机关审查批准前置的制度。
2、1989年《社会团体登记管理条例》，根据1986年《民法通则》法人制度的建立，将社会团体有分为法人社团和非法人社团，但不管是法人社团或者非法人社团，仍采用了分级登记注册和主管机关前置审查制度，并且进一步深化了双重管理体制，第九条规定，申请成立社会团体，应当经过有关业务主管部门 审查同意后，向登记管理机关申请登记。第八条规定，有关业务主管部门和登记管理机关应当对经核准登记的社会团体负责日常管理。
3、1998年《社会团体登记管理条例》，规定社会团体应当具备法人资格，应当经业务主管单位审查同意，并进行登记。除了沿用前两个行政法规的登记制度和双重管理体制以外，又另外设立了筹备审批程序：申请成立社会团体应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备，登记管理机关可以依法作出批准或者不批准筹备的决定。
以上发展过程表明，我国对社会团体的登记管理，一贯采取的是从严管理的态度。不但坚持注册登记认可制度，实行双重管理体制，而且审批程序越来越复杂。从第一个法规设立主管机关前置审查，到第二个法规建立双重登记管理体制并分别赋予监督管理职责，再到第三个法规的筹备和成立要经过两次双重审批。总的趋势是向越来越严格的管理方向发展，且侧重从审批登记角度出发。
二、对我国社会团体管理制度的现状分析
我国的社会团体“总体上仍处在发展的初级阶段，服务社会功能和自律性、诚信度还不足，外部思想观念、体制机制方面的障碍还比较突出，发展空间和环境还不够宽松，作用发挥与我国经济社会发展形势的要求还有很大差距。” 由此，除了自律性、诚信度方面的不足主要是社团自身原因以外，其他发展上的差距，诸如体制机制障碍、发展空间和环境不够宽松等，主要与现行的法制制度安排及其管理的体制制度有关。按照我国现行法律制度，我国对社会团体管理主要有以下基本制度：
（一）归口登记、双重负责、分级管理
归口登记是指社会团体统一由民政部和地方县级以上民政部门登记注册，其他任何部门无权登记社会团体并颁发社会团体法人登记证书。经合法登记的社会团体，具有法人资格和民事主体资格。
双重负责是指登记成立的社会团体要接受登记管理机关即民政部门和有关业务主管单位的双重管理。根据《社会团体登记管理条例》规定，民政部和县级以上地方人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关，跨行政区域的社会团体由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责管理。国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。对社会团体的管理职责也分别赋予双重管理的两个主体，登记管理机关的监督管理职责是：①负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；②对社会团体实施年度检查；③对社会团体违反条例的问题进行监督检查，对社会团体违反条例的行为给予行政处罚。业务主管单位的监督管理职责是：①负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；②监督指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；③负责社会团体年度检查的初审；④协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；⑤会同有关机关指导社会团体的清算事宜。概括地说，社团登记管理机关承担依法登记管理和依法监督管理社团的职责，业务主管部门侧重于对社团的业务指导和具体的日常管理。
分级管理是指对不同区域的社会团体由相应的政府部门负责登记管理。全国性的社会团体由民政部登记管理，国务院有关部门负责业务指导，承担业务主管单位的监督管理职责；地方性的社会团体由地方人民政府民政部门登记，并由同级人民政府有关部门承担业务主管单位职责。分级管理并不是说社会团体存在一定的级别并按照其级别进行登记管理，只是表明其会员组成的范围和活动地域范围的不同。各级登记管理机关登记的社会团体都具有法人资格，他们之间可以存在横向的协作关系，但是不存在纵向的隶属和指导关系。
（二）严格的准入制度
我国对社会团体登记审批的管理采取的是非常严格的,主要表现在两个方面: 一是双重许可制度。一般采取行政许可的国家经过行政机关的实质审查后,在登记机关进行形式性登记即可,而我国对社会团体的许可是由业务主管单位和登记管理机关都进行实质性审查,而且由于双重管理体制的双方机关,由于对社会团体的审批和管理承担着法定职责,也就必然地采取谨慎的态度和严格的控制措施,以避免承担不利的法律后果,从而尽量阻止与政府目标不一致的社会团体的成立,这对于政府似乎是一件稳妥和保险的方法。但“这对于当事人来说，则是一个重大的困扰。不仅是程序更加烦琐，时间会拖延，而且两个部门在审查标准上可能出现不同（特别是二者的自由裁量权很大，因而在具体问题上极易发生分歧），对当事人带来了不便”。 二是分段审查制度。根据《社会团体登记管理条例》，申请成立社会团体被分为申请筹备和申请成立登记两个阶段。《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。第十四条规定，筹备成立的社会团体，应当自登记管理机关批准筹备之日起6个月内召开会员大会或者会员代表大会，通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记管理机关申请成立登记。社会团体不但在申请成立时必须经过登记管理机关和业务主管单位的双重审批，而且在此之前开展筹备活动也必须经过双重审批。对社会团体筹备的审批是1998年《社会团体登记管理条例》对1989年《社会团体登记管理条例》修改发布后增加的审批程序，体现了对社会团体从严审批和管理的态度。
（三）放任的监管制度
与严格的准入制度相对应的，是对社会团体监督管理的松懈和不力。一方面是对基层草根组织采取放任的态度，如大量活动在城市社区和农村的高跷队、读书会、合唱团等。这些组织按照法规规定不具备登记条件，也很难经过双重许可进行登记。按照《取缔非法民间组织暂行办法》， 未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的，未经登记擅自以社会团体名义进行活动的，属于非法民间组织，应当依法取缔。但实际上，政府部门对这些草根组织的态度却是既不进行登记，承认其合法地位，也不将其宣布为非法，予以取缔，基本上是放任的态度。另一方面，是对社会团体活动的监督存在缺位。法规对社会团体登记设计了细致而过于严格的程序，却对监督管理的行政处罚涉及很少。造成政府部门缺少有法可依的监管措施，对违法行为的认定和实施行政处罚缺少详细的法律依据和手段。这似乎很矛盾，既然设计了严格的准入制度，说明是要加强管理和控制；而在监管方面的放任又与加强监管和控制的思想相悖。也就是说，现行法规的出发点，是想着力通过准入制度，严把入口关，限制和控制其发展，体现了预防为主的理念。
（四）限制竞争发展制度
限制竞争制度出现在《社会团体登记管理条例》第十三条：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。这样的规定，就确定了某行政区域某业务范围的社会团体一旦成立，就不允许与其处于相同区域和业务范围的其他社会团体再登记成立，即登记成立的社会团体具有排他性和垄断性。从政府管理角度，限制社会团体的竞争，有利于消除因竞争引起的各种社会不安定因素，保持社会的稳定。社会团体数量过大，将给政府的管理增加难度和成本，导致社会团体之间为了生存获取资源采取各种措施，偏离政府为社会团体设定的方向，同时也使得登记成立的社会团体“做大做强”的可能性增加。但是，从宪法赋予公民结社自由的保护角度看，这样的法律设计，却限制了其他公民或组织成立社会团体的机会和权利，不利于保障公民结社自由权。《社会团体登记管理条例》的立法目的是“保障公民结社自由，维护社会团体的合法权益，加强对社会团体的登记管理，促进社会主义物质文明、精神文明建设”，但从具体的制度设计上，限制较多，促进发展较少。据统计，条例全文不足5000字，其中提到“应当”34处，“必须”18处，“不得”8处，培育发展的内容很少。
三、国外社会团体的主要制度模式
世界各国对社会团体的成立大体有五种态度：（1）自由设立主义，即社会团体可以任意成立，无需任何形式上的要件；（2）特许主义，即社会团体根据君主的命令或者议会的立法设立（一个命令或者立法设立一个法人）；（3）行政许可主义，即社会团体的成立由行政机关根据一般性法律规定予以许可；（4）准则主义，即只要符合法律规定的成立要件，社会团体即可因注册而取得法律地位；（5）强制设立主义，即社会团体根据法律规定设立，从而当然成为法人。 但是各国并非只是严格采取五种态度当中的一种，而是以其中一种为主，各国根据各自国情的不同选择不同的制度。
（一）关于设立许可的制度模式
依据是否必须进行注册登记的原则，社会团体法律地位的取得主要分为登记设立模式和自由成立模式两大类。
1、自由成立模式。自由成立模式就是社会团体只需一定数量的个人之间的合意即可成立，不需经过任何注册登记审批手续。如果社会团体的活动违反了法律法规，政府再进行追查惩罚，因此自由成立模式又叫做追惩制、承认制。西方发达国家大多采用自由成立模式。他们仅在宪法当中规定公民的结社自由，公民依据宪法精神即可自由结社成立社会团体。也有的国家宪法规定不采取登记注册制度。如比利时宪法（1971）第20条规定：比利时公民有结社权，此种权利不受任何预防措施的限制。葡萄牙宪法（1976）规定：公民有权自由结社，不需任何批准。在发展中国家如印度也采取自由成立模式。再如美国,成立非法人社会团体不需要注册登记,但成立公司形式的法人社团则需要登记。
2、登记设立模式。登记设立模式就是社会团体必须按照一定的法律程序向特定的政府机关申请注册登记,获得该机关的批准后方为成立,取得法律主题地位登记设立模式也称为预防制、强制注册制。这种模式对社会团体的约束比较明显，如德国、日本、新加坡、泰国等国家采用这种模式。我国在社会团体的管理模式上也借鉴了日本的一些做法。1993年，时任国务院总理朱镕基在一次会议谈到行业协会时讲到：“我觉得日本在机构设置上有值得我们借鉴的地方。它是市场经济，但宏观控制也很严。通产省代替了我们几十个部。它是通过上千个行业协会来解决的。这些行业协会是地区性的，是由企业为主组成的，很有权威。它负责给企业分配销售额；产品过剩时由行业协会出面关闭效益差的工厂，再由同行业其他厂家帮助这些厂家转产到别的产品；产品供不应求时，由行业协会决定哪个厂家改建扩建，扩大生产。这样有效的防止了重复建设，盲目建设。由此看来，我国的行业协会也应该改一下了。” 可见日本对社会团体的管理和发展对我国在认识上的影响是比较深远的。1998年日本颁布《特定非营利活动促进法》，明确了特定非营利活动法人（NPO法人），其设立也需要政府的批准，设立人必须向所属政府主管机关提出申请，提交完备的申请材料，并且取得设立认证。
（二）关于行政管理的制度模式。不论对社会团体采取何种态度，政府对社团的管理大体分为两种模式：综合统筹管理模式和目的事业管理模式。
1、综合统筹管理模式是指不论社团的组织形式和活动宗旨与活动范围，由一个或几个统一的部门来管理的模式。世界上大部分国家采取的是这样的模式，社团的法人登记和社团年度检查报告、社团审计事务、对社团的监督可能由一个或几个政府部门实行，这些部门都面对所有的社团。如美国，社团的税收管理由联邦税务部门统一管理，社团主体资格的取得、年度报告、审计及监督则由各个州自行规定，一般是州的司法厅负责社团登记和监督。新加坡是由内务部社团注册官负责管理。加拿大则由政府几个部门分别进行，社团法人登记和注销、年度活动报告由商业部管理，协调政府与社团关系、给社团拨付活动经费由内务部来管理，税务由税务局管理。采取这种模式的国家，对于非法人社团采取放任态度，非法人社团可以合法活动，但不能公开募集资金和享受水手优惠。而为了限制社团的非法活动，采取规范严格的会计制度和审计制度，以及透明、多元的监督制度。另外，就是靠社团的自律，由民间的评估和评价机构对社团进行评价，引导公众的捐赠行为和公众的评价，而公众的评价也是一种社会监督机制。已美国为例，纽约名为“慈善信息署”的团体收集了全国400多个大的非营利组织的全部资料，并建立了一套评价体系，每年对这些团体进行评价，将结果向社会公布。另外一个非营利组织“基金会中心”将全美3万多家基金会的资料收集到电脑网络中，供公众付费查询。 通过这种形式规范社团活动，促进社团的优胜劣汰。
2、目的事业管理模式是指根据社团的宗旨和活动范围不同，由相应的政府部门来管理其活动的管理模式。日本、韩国、我国台湾是这种模式的典型代表。日本有《宗教组织法》《消费合作社法》《私立学校法》《医疗组织法》等法律规范社团和其他民间组织，相关政府部门的负责人和地方行政首长都有权批准民间组织的成立，并通过相应的政府部门监督管理民间组织的活动。韩国任何一个政府部门都可能是注册机构，社会团体根据宗旨的不同选择不同的政府部门申请注册登记。中国台湾地区的管理模式与日本、韩国基本相同，政府的业务主管机关是非营利组织的管理机关，法院是登记机关。我国目前在行政管理上采取的是目的事业管理模式，即根据社团宗旨和业务范围的不同，由相应的政府部门作为社团的业务主管单位，承担相应的监督管理职责。
（三）关于监管体制模式
从各国对社会团体登记管理和监督职能设置和确定监管主体上，可以把监管体制分为三种模式：单一监管制模式、多元监管制模式、无监管制模式。
1、单一监管制模式，也叫集中管理制模式，即社会团体的登记注册和日常监管都集中在政府的一个部门，通常是司法或执法部门或者内务部门。英国和新加坡都是这种监管体制。英国政府设立了独立运做的部门慈善委员会，对非政府组织进行监督管理。慈善委员会享有《慈善法案2006》规定的六项职能：⑴决定一个机构是否能成为慈善组织；⑵鼓励和促进慈善组织有更好的行政管理水平；⑶鉴别和调查慈善组织在管理中明显的不当行为或管理不善行为，并采取与之相应的救济或保护行动；⑷在公共慈善募捐方面，决定是否签发公众捐款许可证明以及已签发的许可证是否保持效力；⑸获取、评估和发布与委员会职能相关或与达成委员会目的的相关信息⑹就与委员会职能相关或与达成委员会目的相关的事项向有关部委提供信息、意见或建议。新加坡政府与社会团体的关系是典型的管理有被管理的关系。政府部门具有对社会团体的登记注册权、检查权、调查权和处罚权。新加坡《社团法》规定，社团登记机关有权在任何时候，以签署通知的方式，命令已经登记的社团公布其内部信息，出示社团的任何文件、帐目和人员登记记录。而社团中的任何高级职员、管理者都有义务按照要求提供社团的相关信息。如果社团遵循登记机关依法发出的命令，义务执行人应当被认定有罪，处以罚金。
2、多元监管制度模式就是社团的日常监管分散在政府的各个部门中的一种监管模式，以日本为典型代表。多元监管不仅是对社团组织登记注册权，还对社团的日常活动进行监管。社团的成立，先由政府主管机关批准，然后由其所在地的登记机关法务局进行法人登记。登记机关进行登记主要是形式审查，主要依据就是主管机关的批准文件。主管机关通过的监管职责，主要是通过年度报告制度、现场检查制度和违法行为的处罚等手段进行。社团如果出现超范围活动、违反成立批准条件或主管机关监督命令等情况，主管机关可以命令其解散，并通知登记机关撤销登记。
3、无监管制模式是指没有特定的监管机关负责社团的监管。无监管机关并不是没有监管，而是将监管体现在各政府部门日常工作中，除了进行进行必要的登记和税收、审计部门依职权进行管理以外，并没有特定的部门进行日常活动监管，从而公众的监督成为规范社团活动的重要方式。如美国，没有专门的社团监管法律，也没有专门的社团监管机构，但税务机关、审计机关、司法部门等都有相应的监管职责。
四、对我国社会团体管理体制改革的基本思路和途径
(一)坚持明确的指导思想，建立新型的政社关系。
对待社会团体的发展采取什么样的指导思想,决定对社会团体制定什么样的法制和制度。长期以来，我国对社会团体登记管理的指导思想并不十分明确，到党的十六届六中全会提出，“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策”表明我国对社会团体建设与管理工作的指导思想真正得到确认，简言之就是培育发展与监督管理并重。但法制建设的滞后使得这一指导思想没有得到充分体现，对社会团体登记制度和管理体制的设置，体现了监督管理为主，以预防为主、限制发展、确保稳定的思想，而培育发展的思想没有得到应有的充分体现。因此，应当进一步明确并长期坚持已经确立的指导思想，以次进一步修改完善有关法律法规和制度建设。
在这一指导思想下,构建政府与社会团体相互独立、相互合作、相互促进、相互监督的新型关系。我们看到,“东欧剧变”等事件的发生和演变，背后大多都有某些社会团体的影子，在事件中起着推波助澜的作用，其对政权稳定的负面作用不容忽视。但同时我们也要看到，我国经过30多年的改革开放，经济实力大大提高，已经跃居世界第二大经济体。人民生活水平大幅度提高，在实现温饱、小康以后，正在向全面小康迈进，人民群众在要求满足物质生活需求的同时，对精神生活的需求也在快速提高，公民结社活动必将越来越活跃。其实，限制社会团体竞争发展，以图首先从数量上减少，进而减少管理风险，并不是一个好方法。现代社会的多元化和社会团体的多样性以及之间的冲突不一定带来社会的不稳定，而是看如何科学地加以管理和引导。社会团体之间的竞争制约，还可能化解社会矛盾和社会危机，对社会稳定有益。政府限制社会团体、取消社会动员和社会整合的中介，可能会保持很强的政治动员力，但也很容易导致政府直接面对民众，使二者的关系形成矛盾和对立，影响社会稳定。“结构松散和开放的社会由于容许冲突的存在，这样就对那种危及基本意见一致的冲突形成保护层，从而产生有损于核心价值观念的分歧的危险减少到最小程度。对立群体的互相依赖和这种社会内部冲突的交叉，有助于通过互相抵消而把社会体系缝合起来，这样就阻止了沿着一条主要分裂线崩溃”
社会团体与政府不具有行政隶属关系，两者可以在服务性、技术性、论证性和社会性等公共产品供给中进行合作。通过社会团体发展和职能发挥，促进政府改进管理经济社会的方式；通过政府职能转变促进社会团体充分发挥反映诉求、参与决策咨询，促进政府规范行政行为等职能作用。培育发展比现在更多，并随着经济社会的发展进一步发展的社会团体，通过科学有效的监督管理和政策支持引导，使其发挥更大更好的作用，才是根本办法。发展当中的问题必须以发展来解决。
(二)建立新型的社会团体管理体制。
和世界上大多数国家不同，我国现行的社会团体管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对民间组织的监督管理职能。各级民政部门统一归口对民间组织进行监督管理，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，有关政府职能部门或政府授权的单位，作为社会团体的业务主管单位行使监督管理职能。这样，在同一行政层级上，就存在两个分别对民间组织负责的监督管理部门：一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。这种体制设计，对控制和限制社会团体的活动和发展是比较有利的，当然也就降低了社会团体过多或者活动过程中出现问题对稳定造成负面影响的风险。但是，从建立高效和服务型的政府的角度分析，又有他明显的弊病。县以上各级民政部门都设置了社会团体登记管理部门，承担了法定职责，但同时与各级民政部门相对应的政府部门又承担着另外一部分监管职能。在每个省自治区直辖市层级，涉及到有关的业务主管单位在100家左右，大量的政府人员从事社会团体监督管理工作。各业务主管单位在机构设置、人员配备上参差不齐，彼此之间在监管能力上存在较大差异，在执法和政策执行上就会出现不同，不同的组织往往因为面对不同的监督管理部门而受到不同的政策待遇。业务主管单位批准民间组织的条件，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的则是要看民间组织能否置于其有效的控制范围内，会不会带来过大的政治风险和责任，以及能否增大本部门利益。要满足这样的条件，业务主管单位对社会团体的行政干预就在所难免。在实践中，这表现为民间组织的党建工作及其领导权集中在业务主管单位身上，且许多民间组织的负责人由业务主管单位委派、任命甚至兼任。不仅造成社会团体成立的障碍和行政化倾向，从行政管理效率角度也是不经济的。在双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境，总体上不利于民间组织的发展。过度强调登记注册的审批把关，在限制民间组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理，使得一方面大量的民间组织被拒之于合法登记的门槛之外，另一方面一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，既缺乏必要的政策支持和引导，对其行为的制约和监管也极为有限。
选择1:建立一元管理体制。取消双重管理体制当中的业务主管单位，统一由民政部门承担现行法规登记管理机关和业务主管单位的职能。北京市在这方面已经进行了一些探索和实践，对那些不便确定或找不到业务主管单位的社会团体，由民政部门既做登记管理机关，又做业务主管单位。从实际情况看，一元体制能够实现对社会团体的监管，并没有因为缺少一个业务主管部门而失控或出现更多问题。实际上，即便现行体制下，也存在双重体制重合的情况。如各地都设立的慈善协会，其登记管理机关与业务主管单位都是相应的民政部门，而慈善协会的业务范围并不仅仅涉及民政业务，还涉及到教育、卫生、残疾人事业等，由民政部门单独行使监督管理职能，完全能够适应监督管理和培育发展的需要。
选择2：建立新型双重管理体制。即如果目前不修改有关法规，仍然实行双重管理体制的情况下，培育代行业务主管职能的社会组织，并缩小业务主管单位数量。由于目前体制是一个集中的登记管理机关民政部门对应分散的业务主管单位，且业务主管单位数量过多（省级政府可能达到100家左右），双方又属于同一行政级别，造成双重体制很难形成管理合力，相互之间协调配合成本过大且效果欠佳。因此，如果坚持现行体制模式，也需要进行相应的改变。比如由科协对自然科学类社团，社科联对社会科学类社团，工业联合会对制造业社团、商业联合会对流通类社会团体行使业务主管职能等。这样，业务主管单位的数量可以大大减少，减轻了行政机关负担，同时也有利于体制双方的协调沟通和协作管理。上海市等在培育“枢纽型”组织承担相应业务主管单位职能方面已经进行了一些探索，很可能是目前法律框架下实现社会团体监管改革的一个有效途径。
（三）改革登记审批准入制度，放宽社团组建成立通道。
1、取消筹备审批程序。社会团体筹备活动也需要经过双重审批，这在世界各国实属罕见。我国1954年的《社会团体登记办法》和1989年的《社会团体登记管理条例》都没有对发起人需要申请并获得批准方可开展筹备活动作出规定，而在1998年修订的《社会团体登记管理条例》当中增设筹备申请审批程序。这一审批程序除了给成立社会团体增加难度、拖延时间以外，实际上对登记管理并无益处。不但增加了发起人的负担，也给政府部门增加了相当的工作量。因此，有的地方登记管理部门，也有将筹备和成立材料一并审查，两个审批程序一次完成的，实际效果并无二致。因此，完全可以取消筹备审批，与基金会和民办非企业单位审批程序一样，直接申请成立登记。
2、允许适度竞争。在同一行政区域不得成立业务范围相同或相似的社会团体的规定，限制了社会团体的竞争和发展，理论上的结果就是社会团体的总量在一定时期内是一定的或者是相对稳定的，除非出现新的业务领域，不论人口数量、社会需求出现任何变化。显然是对社会团体积极作用的极大怀疑甚至是一种歧视。因此，应当改变这一规定，允许社会团体随着社会的进步一起发展，同一业务范围内可以成立若干社会团体，使他们在有限范围内竞争共存，让公民、企业或其他组织，选择参加其中一个他们认为适当的团体。天津市2005年发布《天津市行业协会管理办法》，允许行业协会、商会适度竞争。即发起人已经达到或者承诺在6个月内达到拟吸收入会会员占全市同行业经济组织总数20%以上，或者营业额占同行业营业总额50%以上，即可发起组建行业协会。 ）这样的规定，实际上已经打破了竞争的限制，变为一种有限度的竞争。理论上同一个行业可能出现不超过5个的行业协会、商会，这也解决了困扰各地多年的工商联所属行业商会，由于已经登记有相同行业的协会而不能登记成立的问题，行业协会、商会在实际活动中形成了竞争、合作的局面。
3、实行登记、备案双轨制。在坚持登记设立模式的前提下，如何解决那些大量的、活跃在基层社区的团体的主体地位，也是各地近年来努力探索解决的问题。一种解决办法是，实行登记和备案双轨制。由于社区社会团体人员组成相对较少,活动范围相对要小，主要是在本社区范围内，为社区居民服务或者进行属于自我娱乐型的文体活动；活动经费很少，或者基本没有甚至根本不需要经费，不可能达到正式登记注册所需数万元资金。但除了他们不能具备登记条件，就其基本性质还是属于公民自愿组成、为实现共同意愿、按照自行制订的“章程”开展活动的组织，具备社会团体属性。一方面是现实存在且数量巨大，远远超过正式登记注册的社团数量；另一方面有不能注册登记，得不到政府的认可。对于这些团体，目前比较现实的办法是实行备案制，以非常简单的程序、极少或者不要求一定数量的资金，由基层群众自治组织进行备案。拓宽社会组织准入轨道，建立备案注册、登记许可制度。所谓备案注册，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式，以利于跟踪培育和监管。这为服务于城乡社会、以社区社会组织和农村专业经济协会为主体的基层社会组织的发展开辟了广阔空间。同时也将避免一些游离于法律和管理之外的、实际存在的社会组织。所谓登记许可，是指对满足法定条件的社会组织，实行审查准入程序和强制性的准入登记，确认其社会组织法人地位。备案注册、登记许可制度并行，既可疏导公民合法结社，满足不同利益群体参与社会管理和公共服务，实现自身价值，获取合法利益的愿望，又可将社会组织置于国家法律监管之内，推进社会组织建设和管理。
4、健全法制、分类监管。健全法制，主要是指应当尽快建立完善社会团体的法律体系，目前的主要断层是缺少在宪法和行政法规中间的法律层级，在宪法保护公民结社自由的原则规定之下，直接进入行政法规层级的《社会团体登记管理条例》，且具体规定的内容以登记审批程序为主，监督管理措施和罚则不详细，操作性很差。因此亟需制定结社法或社团法。所谓分类监管，就是根据民间组织的活动领域及其功能作用，将其划分为不同的类别，制定不同的法规和相应的制度框架，并采取不同的监管政策； 就目前对社团的分类而言，行业性、专业性、学术性以及联合性团体，都有各自的组成特点和不同的动能作用。比如行业协会，是由同行业企业组成的团体，并不像其他社团由公民个人组成。其业务范围是经济领域，以促进行业自律、维护会员企业合法权益为主要目的，在“提供服务、反映诉求、规范行为”方面发挥作用。行业协会是目前一致被认为应当优先培育发展的一种社团组织。广东、上海、天津、宁波等地先后制定了行业协会登记管理地方性法规或政府规章，对社会团体分类管理进行探索和完善，并取得实效。而对于其它学术性、专业性、联合性社团，尚未见专门地方性法规规章等。分类立法、低层级立法先行，经过了一段时期的实践，然后再制定由全国人大及其常委会通过的有关法律，可能是一条可行的社会团体立法路径。
在健全法制的过程中，还必须及时完善促进社团发展的相关政策。比如政府购买社团服务、社团税收优惠政策等。通过政府资源引导，为社会团体建立一种相对稳定的资助形式，发挥其社会管理职能；通过税收优惠，扶持社会团体发展，鼓励引导企业和社会通过公益慈善类社团参与社会公共服务；通过评估评价机制和完善的监管手段，对社团的行为过程和结果进行有效控制。综合运用“分类监管、资源引导和行为控制”，促进社会团体发挥健康发展，发挥积极作用。（本文有删减）
