招商引资时奉为座上宾 项目投产后不兑现承诺
上海益中泰公司在江苏东台遭遇“JQK ”
招商引资时，企业被奉为座上宾，项目投产后，地方政府承诺的条件，却迟迟不予兑现，这就是部分地方政府招商引资中的“开门招商，关门打狗”，坊间称之为扑克牌中的“JQK”：先把你“J”（勾）进去，再把你“Q”（圈地捆绑）住，最后把你“K”（KO）掉。
今年3月16日，内蒙古呼和浩特市召开一场别开生面的招商引资项目承诺兑现大会。大会上，市长贺海东起身鞠了一躬说：“我代表市委、市政府，向大家表示诚恳的道歉，说一声sorry，请大家谅解！”
贺海东致歉后，还郑重表示：一定不再承诺“空头支票”。
看了上述消息，远在千里之外的上海益中泰投资有限公司（以下简称上海益中泰公司）董事长丁元祥可谓是五味杂陈。
丁元祥告诉《法治日报》记者，6年前，上海益中泰公司与江苏省东台城东智慧产业新区管理委员会（后更名为东台高新技术产业开发区管理委员会，以下简称城东新区管委会）签订了投资协议，约定城东新区管委会提供800亩土地，开发东台新天地?哈马碧风情生态小镇项目（以下简称生态小镇项目），代表城东新区管委会一方签字的是东台市政府副市长、当时兼任城东新区党工委书记、城东新区管委会主任徐某。“起初，经城东新区管委会申报，上海益中泰公司通过挂牌交易取得一期住宅用地50亩、商业用地70亩。但上海益中泰公司提出二期用地申请时，城东新区管委会却长达4年没有回复，导致项目业主2个亿的银行贷款一直没有派上用场，每年光利息就损失上千万元。更为严重的是，城东新区管委会最近不仅不兑现二期用地的承诺，反而威胁要将已经动工建设的一期70亩商业用地当成闲置土地处置。”
招商引资时，企业被奉为座上宾，项目投产后，地方政府承诺的条件，却迟迟不予兑现，这就是部分地方政府招商引资中的“开门招商，关门打狗”，坊间称之为扑克牌中的“JQK”：先把你“J”（勾）进去，再把你“Q”（圈地捆绑）住，最后把你“K”（KO）掉。
招商引资的“JQK，是关于政务诚信的问题。政府无信则权威不立。中央一再强调各级政府要把诚信施政作为重要准则，只有政务诚信率先垂范，社会诚信才能蔚然成风。
面对土地优惠政策的诱惑
上海益中泰公司投资东台
很长一段时间，全员招商模式风行全国，地方政府都将招商引资作为第一政绩。一个地区内招来什么样的企业，能不能招来企业，以及招来的企业能不能留得住，决定着这个地区未来的产业基础、发展趋势以及GDP增长，也影响着地方官员的奖惩升迁。
东台市为盐城市下辖县级市，位于江苏省中部。和全国一样，东台市政府一度也热衷于招商引资。
2010年6月，东台市组建城东新区党工委和管委会，定位为先进制造业和现代服务业融合发展的产业新城。按照规划，城东新区到2020年，总面积要达到50平方公里、人口要增加至15万。
丁元祥，原武汉一家上市公司高管，退休后进入房地产行业，于2013年3月27日注册成立了上海益中泰公司。
2014年中旬，经一位与东台市政府副市长徐某关系熟络的退职官员介绍，丁元祥前往城东新区管委会见到了徐某。
彼时，房地产市场处于低迷期。丁元祥在东台市考察时，发现当地至少有4个烂尾楼盘。看到这一情况，丁元祥对到东台市投资有些犹豫。
城东新区管委会工作人员看出来丁元祥的心思，连忙介绍说有很多招商引资的优惠政策，尤其是在土地方面。
听他们这么一说，加上当时东台市的领导也出面热情接待，丁元祥最终心动了。2014年9月28日，丁元祥以上海益中泰公司为主体，与城东新区管委会签订了《投资协议书》。
《法治日报》记者在协议上看到，上海益中泰公司总投资不少于30亿元建设风情生态小镇项目，在协议签订之日起20日内缴纳项目保证金 200万元（可抵顶土地款），城东新区管委会在收到200万元项目保证金后，即申请东台市国土部门对生态小镇项目用地进行分期挂牌。
《投资协议书》中，用专门条款约定了优惠政策：生态小镇项目商业部分自营业年度起三年内，增值税地方留成部分50%奖给企业；所得税地方留成部分，前两年100%奖给企业，后三年50%奖给企业；资金扶持釆取当年征收，次年返还。
协议书签订后，双方都很满意，共同憧憬着美好的远景：生态小镇项目建成后，将成为东台最佳宜居社区，成为城东的“绿肺”和“绿眼”，不仅可以大大提升经八路两侧商业生活区的品质，对整个城东的发展也将具有标杆式的意义。
合同签订前，对于城东新区管委会能否作为协议的主体，丁元祥咨询了北京市隆安（深圳）律师事务所律师章克标。章克标查阅相关资料后告诉他，《江苏省经济技术开发区管理条例》第八条规定，开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理。第九条规定，开发区管委会行使下列职权：……（二）按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；（三）负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业。
“城东新区管委会作为东台市人民政府的派出机构，有权管理开发区内的土地和房地产业。”
听章克标这么一说，丁元祥也就放下心来了。
2015年3月30日，城东新区管委会与上海益中泰公司、东台益中泰公司签订了《生态小镇项目投资协议》，进一步细化了此前《投资协议书》的相关内容。该协议第二条约定：“该项目具体位置位于东台市城东新区的江苏省东台中学教育集团城东校区东侧、雅居路两侧、惠阳路以北经五路以西，总面积约800亩。”
同日，双方还签订了一份补充协议，主要内容是：上海益中泰公司通过挂牌取得土地使用权。为支持上海益中泰公司项目开发建设，城东新区管委会在地价上给予一定的奖励，用于企业再发展，奖励后实际地价为57万元/亩。如成交价超过57万元/亩，则由该项目申请的现代服务业引导奖励资金以及生态示范住宅小区奖励资金中补足。
事情的进展可谓顺风顺水。2015年11月，满怀信心的丁元祥以上海益中泰公司为投资主体，在东台注册成立了东台哈马碧置业有限公司（以下简称东台哈马碧公司），进行生态小镇项目住宅地产“金翰苑小区”的开发。同时成立了东台益中泰新天地投资有限公司（以下简称东台益中泰公司），进行生态小镇项目商业地产“东台新天地欢乐广场项目（以下简称新天地商业项目）”的开发。
10多天后，在城东新区管委会帮助下，东台市规委批准了生态小镇项目的全部规划，上海益中泰公司也通过挂牌交易获得了800亩规划用地中的住宅用地50亩，商业用地70亩，分别支付土地出让金2800多万元和2100多万元。
随后，金翰苑小区开工建设。
当时，东台市的商业地产供大于求，价格偏低。出于商业利益的考虑，丁元祥决定暂缓开发新天地商业项目。
徐某得知后对他说，“商业项目周边的小学马上要开学了，商业必须要建，可以先建一部分。如果商业项目建了卖不出去，城东新区管委会可以帮忙回收。”
听徐某这么一说，丁元祥又有了勇气。
2016年1月8日，城东新区管委会与上海益中泰公司就新天地商业项目又签订了一份补充协议。城东新区管委会承诺，帮助上海益中泰公司争取上级奖补资金，全额免税奖励用于新天地项目建设。
该补充协议还约定，新天地商业项目的开工、竣工时间将根据市场情况，分期分批实施。
2016年8月，新天地商业项目如期动工。
城东新区不兑现承诺
上海益中泰进退两难
《生态小镇项目投资协议》第六条第5项约定：“城东新区管委会承诺确保项目的一贯性和完整性，在项目一期开工后，确保上海益中泰公司本项目以后各期土地落实到位。”
2017年5月22日，上海益中泰公司、东台哈马碧公司和东台益中泰公司联名向城东新区管委会提交了《关于申请新天地·哈马碧征用二期工程建设用地的报告》（以下简称《申请二期用地报告》），申请用地239亩，其中商业用地33亩，住宅用地206亩。
此时，为了保障后期工程的稳定，丁元祥特意在武汉贷款准备了2亿元的开发资金。
然而，让丁元祥万万没有想到的是，城东新区管委会收到上海益中泰公司的《申请二期用地报告》后，口头回复“没有用地指标”。
今年5月28日，记者短信采访了徐某，询问当时兼任城东新区党工委书记的他，收到上海益中泰公司的《申请二期用地报告》后是如何处理的？徐某回复记者，“我已离开城东新区两年，具体情况请你们与新区管委会联系。”
而丁元祥了解到，当时东台市有多宗土地相继挂牌，并非没有指标。知情人告诉他，主要是因为土地涨价，现在地价已经涨到每亩200多万元。
一般情况下，商业地产的开发，需要配套住宅项目作保障，不然项目就会亏损。由于《申请二期用地报告》迟迟不见批复，丁元祥不得已通知新天地商业项目暂时停工。
《法治日报》记者在东台市采访时，看到已经竣工的金翰苑小区后面，有一大片几百亩的空地。丁元祥说，这就是为生态小镇项目预留的用地，政府已经从农民手里征用，但迟迟不进入挂牌出让程序。
2017年年底，徐某告诉丁元祥，按照之前的协议价格履行供地，已经是不现实的了。同时，徐某提出了解决新天地商业项目的方案：一是将该项目转让或者与其他企业合作开发；二是转让不成，由城东新区管委会回收。
丁元祥表示无法接受。僵持一段时间后，丁元祥迫于无奈同意了徐某说的第一方案。
城东新区管委会找来了一家合作企业，和丁元祥洽谈新天地商业项目的转让事宜。商谈中，对方提出转让商业用地项目时，要一同转让住宅用地项目。最终，双方未能达成一致。
随后，城东新区管委会同意丁元祥自己寻求合作单位，但前提必须是全国房地产开发前10名有影响力的企业。
2018年3月，丁元祥和保利集团签订合作框架协议后，带着保利集团南京华东区负责人前往城东新区管委会。由于城东新区管委会拒绝按照《生态小镇项目投资协议》履行供地义务，保利集团最终放弃了合作。
2018年7月，丁元祥又找到红星美凯龙签订了合作框架协议，然后和红星美凯龙上海区负责人前往城东新区管委会，但再次被否决，徐某给的理由是，“东台已经有了家具城”。
不甘心的丁元祥又找到融创集团协商合作事宜，但仍因土地价格不能执行《生态小镇项目投资协议》而失败。
绝望无助的丁元祥只得再次妥协，选择了徐某提出的第二个方案，同意城东新区管委会回收新天地商业项目的70亩商业用地。
2018年10月8日，丁元祥以上海益中泰公司和东台益中泰公司的名义，向城东新区管委会提交了退出新天地商业项目的书面申请。
此后，城东新区管委会再无下文。
一边声称是平等民事主体
一边用行政手段进行吓唬
今年3月，距离上海益中泰公司提交退出新天地商业项目的申请两年多后，城东新区管委会工作人员联系丁元祥，要他去东台商谈新天地商业项目的回收问题。
3月29日，丁元祥如约来到城东新区管委会，接待他的是退休后返聘的城东新区党工委原副书记、管委会原副主任金存庆。
双方的首次谈判，气氛还算友好。金存庆表示，政府要把土地收回去，按丁元祥在这个项目上投入的钱进行补偿。临走时，金存庆嘱咐丁元祥，回去后准备一份补偿清单。
依据《小镇项目投资协议》，城东新区管委会未按本协议规定提供土地及基础设施配套服务，给上海益中泰公司施工建设造成影响和对上海益中泰公司投资造成损失，上海益中泰公司有权顺延执行并提出补偿要求；城东新区管委会应根据上海益中泰公司实际资金投入以及资金成本和给上海益中泰公司造成的直接和间接损失给予补偿。
所以，丁元祥认为金存庆转达的处理意见，与自己的期望值相差不大。
然而，仅仅过了几天，事情发生反转。金存庆将东台益中泰公司工作人员叫到城东新区管委会，让他转告丁元祥，说已经向领导汇报了，退出新天地商业项目，政府只退还土地出让金2100万。除此之外，地上建筑物及投入的人力、财力等一律不予补偿。“如果不接受这种补偿方式，就交给国土部门按照闲置土地的政策进行处置。”
丁元祥得知后十分生气。4月25日，丁元祥前往城东新区管委会。金存庆再次表示，领导只同意退土地出让金2100万。丁元祥刚想申辩，金存庆马上宣布，“今天的见面到此结束。”
次日，丁元祥又来到城东新区管委会，向金存庆提出整个项目已投入几千万，不能一分钱也不补偿。同时质问：协议好的800亩土地，管委会为何一直不履行？从拒绝批地到转让项目再到退出项目，管委会为何一变再变？《申请二期用地报告》申请4年了，为何一直没有回复？向管委会提交了退出新天地商业项目的报告，为何又让他等了两年？管委会现在说新天地商业项目是闲置土地，到底是什么原因闲置的？
丁元祥越说越激动，嗓门也越来越大。金存庆见此勃然大怒，对丁元祥说，你把管委会的好心当成驴肝肺，如果不接受管委会的建议，就没有必要往下谈了，等到土地局启动闲置土地处置程序，一切不利后果由你自己承担。
说完，金存庆便拂袖而去。丁元祥一下子懵了。想到招商引资前东台市政府的极度热情，丁元祥此时有一种欲哭无泪的感觉。
也许是为了缓和一下气氛吧，在场的城东新区管委会副主任王泽波解释说，我们是平等的法律主体，双方签订的合同属于民事合同，如果有什么问题，可以平等协商，协商不成的，也可以寻求法律途径。“至于新天地商业项目的70亩用地是否属于闲置土地，需要国土部门来认定。”
不一会，东台市自然资源和规划局的工作人员吕华明来到会议室。他对丁元祥说，目前国土部门还没有将新天地商业项目的用地认定为闲置土地，但已经启动了相应的调查程序。“市国土部门的闲置土地认定程序启动后，不是城东新区管委会可以控制的，也不是他们说停就停的，城东新区管委会管不了我们。”
对于吕华明的说法，丁元祥说，这摆明是管委会和国土部门在演双簧。管委会为了不兑现投资协议的承诺，就想通过国土部门来施压逼他就范。
4月30日，几经周折后，丁元祥在城东新区管委会会议室见到了现任城东新区党工委书记、管委会主任陈某某。
一见到丁元祥，陈某某马上说，你的事我不清楚，不能给你任何答复。
丁元祥正准备解释，刚说了两句，就被陈某某打断：“我现在没有时间听你说，我马上要去开会。”
丁元祥接着问，“是否再约一个时间？”陈某某说不必了，你有什么想说的，给我们写一份书面报告。
丁元祥表示，以前写过多份报告，但一直没有回应。“那你把诉求跟王泽波讲吧！”丢下这句话，陈某某就匆匆离开了会议室。
5月2日，丁元祥委托上海锦天城（武汉）律师事务所律师林思贵，再次以上海益中泰公司的名义，向城东新区管委会邮寄了《申请二期用地报告》。
林思贵认为，城东新区管委会与上海益中泰公司、东台益中泰公司签订的《生态小镇项目投资协议》签订的协议，不是以土地使用权出让为目的订立的协议，城东新区管委会不是土地出让方，上海益中泰公司、东台益中泰公司也不是土地受让方，而是为招商引资、投资收益为目的订立的协议，是典型的招商引资协议。双方签订的所有协议性质不是土地使用权出让行为，而是招商引资行为，双方协议书内容并不违反法律、行政法规的强制性规定，属于有效合同。林思贵说，“《生态小镇项目投资协议》没有依法解除前，城东新区管委会应该继续履行。”
20多天后，上海益中泰公司、东台益中泰公司没有收到城东新区管委会的回复，却收到了东台市自然资源和规划局邮寄送达的《闲置土地调查通知书》。
5月27日，《法治日报》记者向陈某某发送采访短信，询问城东新区管委会是否收到上海益中泰公司的二期用地申请？很快，陈某某发来回复，“已转具体负责的金存庆同志处理。”
记者采访中得知，类似丁元祥遭遇招商引资JQK的情况，在东台市并非个案。
2010年5月，经营农副产品多年的上海商人夏克春，与东台市政府签署了《投资意向协议书》，投资建设沿海国际农产品交易中心项目（以下简称沿海国际项目）。从最初的项目规划选址审批、建设用地审批、土地招拍挂程序、项目备案审核等等，历时3个月，经过一系列的法定程序，夏克春竞拍获得项目一期的土地，开始了规划设计。
夏克春接受媒体采访时反复强调，“当初东台市政府到上海招商引资时非常热情，推出了许多优惠政策。”
东台市政府在2011年的《政府工作报告》中，先后两次提到沿海国际项目，说其有望成为苏北地区最大的农产品交易市场。
根据东台市政府与夏克春签署的协议书，沿海国际项目总用地面积500多亩，分两期提供土地。东台市政府要求二期工程的交地工作要在7月底完成，8月底完成拆迁，由城东新区负责申报，东台市国土局按程序挂牌。
然而，与丁元祥打过交道的金存庆向媒体声称，国土局提出土地出让合同一期没有履行到位，二期不宜供地。
金存庆的这一说法，很快被东台市国土部门的一位负责人打脸：“这个情况我不清楚，不存在我们对沿海国际项目前期的运营情况进行评价。”
据夏克春介绍，2011年沿海国际项目建设的同时，商铺已经开始对外销售，先后有182个业主购买了商铺，有300多人租赁了商铺，到2012年底，办公楼和商铺基本建设完成，可是没有二期工程，沿海国际项目也就失去了开业的条件。
沿海国际项目迟迟不能开业运行，购买商铺的业主、租赁户、项目建设方、银行纷纷对夏克春提起诉讼，夏克春也因债务缠身成了“老赖”。而沿海国际项目这样一个东台市的重点项目，变成了谁都不愿提及的烂尾工程。
2019年1月9日，央视焦点访谈以《一重点项目为何成了烂尾工程》为题曝光了夏克春的遭遇，引发舆情一片哗然。有网民指出，对于营商环境好的地方，很多客商会主动找上门来。而习惯打“JQK”牌的地方，越来越不被理性投资者所“待见”。这些地方最终会发现自己弄巧成拙，从投资者的“用脚投票”中，输掉了发展前途。
中南财经政法大学教授郭泽强告诉记者，没有诚信政府，优化营商环境根本无从谈起。如果政府部门都说话不算数，伤害的不只是某个企业的具体利益，而是地方整体的投资软环境。此外，对于那些没能兑现的承诺，也得有个说法，如果涉嫌失职渎职，还应该追究责任。如果兑现承诺没有责任人，不兑现承诺也无人被问责，那么，发挥当地优势招商引资，给地方经济发展注入动能，很可能就沦为一句空话。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群认为，市场经济首先是诚信经济，政府守信是优化营商环境的基石。坚守诚信，才能提升市场活力和发展动力，减少交易成本和信任成本。诚信法治的社会生态做得好，才会有更多企业愿意来投资兴业，才会有更多人才因为诚信法治持续涌入，让地方发展真正迈入良性循环。
