中经联播讯（欧阳雪 张宇晖）截至2024年底，全国产业园区超过8万家，平均空置率突破50%；24家上市园区企业2024年归母净利润合计亏损约40.76亿元。这组数据背后，是部分园区“签约活跃、运营沉寂、效益凋敝”的现实困境。9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京举行。法治化营商环境建设公益大讲堂副秘书长、神州普法网主编王法明发表主题演讲时提出，四十多年来中国招商引资的制度安排，正经历从“政策驱动”向“法治驱动”的结构性转型，其实质是政府与市场、政策工具与法律规范之间关系的一次深层重构。

本期大讲堂聚焦地方政府在招商引资过程中多发的法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

王法明首先肯定了政策招商模式的历史贡献。改革开放以来，民营经济贡献了50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量，形成“56789”格局。民营经济的成长与地方招商引资存在高度相关性。在特定发展阶段，部分地区实行“全民招商”，将招商指标向教育、公安等非经济部门分解摊派，各级地方政府普遍设立招商办、招商局，并通过驻京办、驻外机构、商会等延伸招商职能。这种行政动员式的招商模式，短期内显著提升了投资集聚效率，其历史贡献应予客观评价。

但他同时指出，政策驱动模式存在制度性缺陷。随着园区经济扩张，“重招商、轻服务”现象逐步显现，资源错配问题突出。三类典型问题尤为突出：其一，行政承诺的稳定性不足，因政府换届、机构调整出现政策失效、协议履行受阻、补偿不落实等情形，涉及行政允诺与信赖利益保护；其二，优惠政策的合法性不足，部分地方招商阶段承诺过多、优惠幅度过大，缺乏上位法依据，甚至与国家法律法规相抵触；其三，履约监督机制缺位，部分企业为获取政策支持配合形式化落地，形成“表面文章”。上述问题的共同根源在于：招商与政绩考核直接挂钩，形成“重引进、轻服务”的激励结构；政府偏好以政策性工具配置资源，政策供给缺乏稳定预期；政策制定与地方实际、法律规范衔接不足。

王法明系统梳理了国家层面的制度约束。党的二十届三中全会《决定》明确提出“规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为”，标志招商引资由“政策竞争”转向“制度竞争”。国务院办公厅印发《关于规范招商引资行为促进招商引资高质量发展的若干措施》（国办发〔2024〕28号），划定招商引资行为红线。《公平竞争审查条例》第十条规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，不得实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴。《中华人民共和国民营经济促进法》确立政府履约义务，地方各级人民政府应当履行依法作出的政策承诺和订立的合同，不得以政府换届、机构职能调整等为由违约毁约。

由此，招商引资范式发生根本转变：由追求数量转向注重质量，由“筑巢引凤”转向“养商育商”，由“政策洼地”竞争转向“营商环境高地”建设。竞争逻辑从优惠政策竞争转向制度环境竞争，政府角色从直接经营转向制度供给。

王法明从四个层面阐释了从“政策”到“法律”转型的价值。一是确立可预期性。政策优惠取决于特定主体、特定时期的裁量，稳定性不足；法律规范提供普遍、稳定、可预期的行为规则。行政允诺获得法律拘束力，使市场主体能够对政策环境形成稳定预期，有效降低制度性交易成本。二是促进公平竞争。选择性优惠政策人为制造“政策洼地”，扭曲要素配置、割裂统一大市场，并诱发区域间“内卷式”竞争；公平竞争审查制度保障各类市场主体平等获取要素、公平参与竞争，维护全国统一大市场。三是规范政府职能。招商引资从短期考核转向长期制度供给，政府角色由“直接经营者”回归“制度供给者”，有利于抑制“内卷式”竞争，防范地方债务与财政风险。四是保护信赖利益。行政协议与行政允诺纳入法治轨道，通过司法审查实现对市场主体的信赖利益保护。最高人民法院已适用《民营经济促进法》再审改判，判令政府补偿企业约841万元，即为行政允诺司法保护之例证。

王法明总结说，从“政策招商”到“法治养商”，本质上是经济发展方式由要素驱动、政策驱动转向制度驱动、创新驱动的制度映射。法治是最好的营商环境。以法治规范政府行为、稳定市场预期、保障公平竞争，是招商引资高质量发展的必由之路。

与会专家一致认为，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央、国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。