中经联播讯（欧阳雪 张宇晖）一份招商引资协议中约定“先征后返”式税收奖励，企业投入真金白银后，法院认定该条款违反税收征收管理法强制性规定，属无效约定——企业面临优惠无法兑现、已获补贴被追回的双重风险。9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京举行。北京合川律师事务所研究员张敏发表主题演讲时，系统梳理了招商引资合同中投资企业面临的七类风险，并提出四项防范建议。

本期大讲堂聚焦地方政府在招商引资过程中多发的法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

张敏指出，招商引资合同的一方主体通常是各级政府、园区管委会，有时是政府平台公司。实践中，部分基层政府或平台公司不具备法定签约权限，有些有签约权限但缺乏实际履约能力。签约主体层级过低、权限不足，会导致优惠政策无法落实；签约主体承诺的条件，事后以上级未批准、超出职权范围为由拒绝履行。她建议投资企业签约前应对签约主体的登记备案、社会信用、业务范围进行全面审查，确保其具备签署合同的主体资格和履约能力。

优惠政策合法合规性是第二类风险。地方政府经常通过协议向企业许诺税收返还、财政补贴、产业奖励，但这些约定很可能因违反上位法被认定为无效。张敏援引（2018）皖行终674号案指出，法院认定“先征后返”式税收奖励实质是变相减税、退税，违反《税收征收管理法》第三条任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定擅自作出减税、免税、退税决定的强制性规定，条款无效。《公平竞争审查条例》明确禁止给予特定经营者税收优惠及选择性、差异化的财政奖励或补贴。投资企业若盲目依赖政府承诺的税收返还、财政奖补，面临优惠无法兑现、已获补贴被追回的双重风险。她建议要求政府方提供优惠政策所依据的规范性文件原件，逐条核对政策合法性，重点审查该政策是否有法律、行政法规或国务院层面的依据。

协议性质界定是第三类风险。招商引资协议是民事合同还是行政协议，司法实践中长期存在争议，这一界定直接决定纠纷发生时企业选择何种诉讼程序、适用何种裁判规则。实践中，越来越多招商引资协议被认定为行政协议。一旦被认定，政府一方可能基于公共利益需要单方变更甚至解除协议。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项“其他行政协议”为兜底条款，使招商引资协议有被纳入行政协议范畴的可能。张敏建议判断一份招商引资协议是否构成行政协议，核心看三个要素：签约主体是否为行政机关、签约目的是否为实现行政管理或公共服务目标、协议内容是否包含行政法上权利义务。若企业倾向于民事诉讼路径，可在协议中尽量弱化行政管理色彩，强化民事合意属性。

合同条款模糊性是第四类风险。比直接违约更隐蔽、更常见的是合同中的模糊性条款，如“协助办理证照”“尽力协调支持”“争取优惠条件”等表述，权责不清、标准全无。审批手续拖延、配套建设未能落地时，企业维权发现合同既无明确义务主体，也无具体办结时限，更缺乏违约责任条款。张敏建议将一切模糊表述具体化、量化，例如将“协助办理证照”明确由哪个部门在什么时限内完成哪些具体审批事项，将“尽力协调支持”明确协调的具体内容、责任主体和未达成的后果，将“争取优惠条件”明确争取什么优惠、何时兑现、不能兑现怎么办。

政府方违约与政策变动是第五类风险。《民营经济促进法》第七十条明确规定，地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。实践中，“新官不理旧账”、超越职权作出政策承诺、规划随意调整、协议条款约定模糊、履约监管缺位，是引发纠纷的主要根源。区域规划调整、征地进度滞后、用地指标变动，导致约定土地位置、面积、交付时间变更，企业前期投入陷入停滞的案例屡见不鲜。张敏建议妥善留存谈判记录、会议纪要、政府承诺文件等全部过程性证据，在合同中预先设计政府方违约的救济条款，包括违约金计算标准、损失赔偿范围、替代履行方案，并着重关注政府方的财政承受能力。

对赌协议履行是第六类风险。很多招商过程中，政府方往往要求投资企业承诺投资强度、税收贡献、就业岗位等指标，设置对赌条款。部分企业未准确调研规划，轻易作出业绩承诺，后续因市场变化、政策调整等原因无法达标，面临补贴被追回、合同被解除甚至被迫追究违约责任的风险。张敏建议投资企业签约前应充分评估自身履约能力，对承诺指标留有余地，在对赌条款中明确指标的定义、考核时点、计算方式和证明文件要求，避免因定义模糊导致达标与否无法认定。

争议解决方式选择是第七类风险。协议被认定为行政协议，企业需通过行政复议或行政诉讼；被认定为民事合同，则可提起民事诉讼。两种路径在举证规则、诉讼时效、裁判标准方面差异显著。张敏建议投资企业应在合同中明确约定争议解决方式，充分评估不同路径利弊，同时保留谈判记录、会议纪要、政府承诺文件等证据材料。

在防范建议层面，张敏提出四项措施。第一，做好签约前尽职调查，全面核查区域规划、土地政策、财税权限，慎重评估政府履约能力。第二，坚持权利义务对等原则，主张优惠与贡献挂钩，将政府每一项承诺转化为合同中明确义务条款，附条件、附期限、附违约责任。第三，聘请专业法律团队全程参与，从谈判、起草到签约、履约，专业律师全程把关，避免合同中存在漏洞。第四，建立全生命周期管理机制，从签约、建设到投产运营，每一阶段都应有相应的资金监管和风险预警机制。

张敏以三句话概括核心要点：税收返还类条款大概率无效，财政补贴类有条件有效，签约时就要做好拿不到的打算；口头承诺不作数，模糊表述等于没写，一切量化、义务化、责任化之后才有约束力；搞清楚签的是民事合同还是行政协议，决定了将来走哪条路维权，两条路的举证规则、时效、裁判标准完全不同。

与会专家一致认为，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央、国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。