中经联播讯（欧阳雪 张宇晖）一个项目，可行性研究时产品单价预计3700元，竣工时市场价跌至1500元；投资450元，计划现金流与实际现金流严重背离，项目深陷亏损。这是当前部分类PPP项目和招商引资项目面临的真实困境。9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京举行。北京恒都律师事务所律师苏志江发表主题演讲时提出，类PPP项目和招商引资协议争议的解决，需要在法律框架下厘清政府、社会资本、金融机构各方责任，通过谈判、审计、诉讼等多元路径实现经济最优解。

本期大讲堂聚焦地方政府在招商引资过程中多发的法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

苏志江兼具高级结构工程师、注册咨询工程师、特许建造师等专业背景，他从类PPP项目合同体系的复杂性切入分析。类PPP模式涵盖PPP、PFI、BOT、EOD、TOD等多种形态，结构上表现为项目加SPV，涉及投资开发建设运营全流程。合同体系包括行政协议、条件股、融资建运等多个层面，公共需求通过招标或政府采购产生，需经过前期方案编制评审、行政决策、许可监督、人大背书等程序。PPP项目基本合同体系涉及政府、社会资本、贷款方、保险公司、项目公司、承包商、运营商、原料供应商、购买方等多方主体，形成复杂的权利义务网络。

苏志江梳理了招商引资的工作流程。政府层面主导、支持、监管，组织招商会、各种协议纪要、政府采购、签约、人大审批，提供规划、研究决策、环境水土能稳、许可证、经营权等审批许可，配套政策、土电水气路等政府资源，实施质安、监理、财政、社保医疗等监管。投资人层面负责经营、方案设计、采购、施工、运营、移交。过程文件包括方案、审批、指令、协议，变更和调整涉及行政优益权、市场变化等因素。

在行政协议体系方面，苏志江指出，行政协议构成包括意向书、投资协议、可研报告、会议纪要、依据文件、方案、谈判纪要、规范、附件等。协议变更涉及收益权、商业风险、情势变更、法律变化、不可抗力、市场环境等因素。他援引部分法源说明：(2019)吉行终130号判决认定，一系列优惠政策的招商引资协议属行政协议；崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案作为公报案例明确，行使收益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触；《外商投资法实施条例》规定政策承诺应为书面且合法，属于行政协议。

苏志江展示了某项目投资失败的案例。该项目投资450元，产品可研单价3700元，竣工市场价1500元以上，累积现金流情况显示计划与实际严重背离。他分析当前困境表现为：投资环境变化，困难前所未有；政府支付困难；经营效果不佳；项目目标能否实现存疑。挑战集中在项目选择，即维持、改变还是退出；利益博弈涉及公众、政府、资本、银行多方；合法合规要求行政程序规范但复杂繁琐；政策层面面临两降一延和情势变更。

如何走出困境？苏志江提出原则：经济最优、责任分配、程序合规、政府牵头、效率考量。经济路径可选择破产、重整、和解或挽救公司，法律路径包括谈判、审计、诉讼。他特别提醒应考虑政府、央企、平台公司的穿透责任，平衡和博弈各方利益。

在法律服务方案层面，苏志江从合同争议角度分析合同构成对责任分担的影响，规划决策投资建设与运营管理的责任如何分担，合同是否需要调整，不可抗力、法律变化、情势变更、商业风险、合同约定风险如何承担。偿债财产来源方面，项目资产等于运营权加收益权等于SPV资产减债务，附加义务包括保证穿透，来源包括政府责任及其他穿透责任如股东、违法清偿、高管等。问题解决服务与协作方面，需梳理合同、行为、责权利辨析，厘清利益及优先次序，形成责任分担方案，通过谈判、认定形成框架协议并逐步执行落实。争议解决路径为合作等于沟通加谈判加调解加诉讼仲裁、审计鉴定、保全执行。

与会专家一致认为，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央、国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。