中经联播讯（欧阳雪 张宇晖）招商时被奉为“座上宾”，落地后却沦为“盘中餐”。甘肃岷县一家企业五年累计投资3.7亿元建设热源厂和管网，持有30年特许经营协议，却被政府以“资不抵债”为由强行收回经营权，转交城投公司，对投资人损失补偿只字未提。9月12日，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心主办，北京合川律师事务所、北京企业法治与发展研究会联合主办的中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂（2026年第3期）在北京举行。中国企业资本联盟副理事长、中国区首席经济学家柏文喜发表主题演讲时指出，企业在政府招商引资中面临的法治风险，正从偶发个案演变为系统性制度困境，亟需构建覆盖事前、签约、履约、运营、退出全链条的法治风险防控体系。

本期大讲堂聚焦地方政府在招商引资过程中多发的法律问题，汇聚法学专家、经济学者、律师及媒体代表，围绕招商引资协议定性、民行与民刑交叉纠纷、契约履约、风险防控等热点议题展开深度研讨，助力规范地方政府招商行为，保护民营企业投资权益。

柏文喜以“甜蜜陷阱”概括招商引资中的政企关系逆转。招商阶段，企业被奉为贵宾，政府展现极大的“诚意”与“灵活性”，给出税收返还、土地出让金优惠、财政补贴、特许经营权等一揽子承诺。落地之后，投资沉淀、议价能力逆转，换届、财政变化、上级政策调整都可能使承诺被轻易推翻，而承诺缺乏法律效力，企业陷入“救济无门”的困境。他列举了三个典型案例：甘肃岷县宏源清洁热力特许经营案，30年协议被强行收回，3.7亿元投入补偿悬置；云南镇雄燃气特许经营权案，政府以“公共利益”为由收回经营权，而“公共利益”缺乏明确界定标准，实践中沦为违约的“万能理由”；多地频发的“新官不理旧账”式行政违约，换届成为承诺断裂的高发时点。

柏文喜援引数据指出，2025年全球外国直接投资下降12%，全球资本流动持续承压，优质资本对目的地法治环境与政策稳定性更加敏感。契约精神缺失导致交易成本激增，企业不得不将资源耗费在风险防控而非价值创造上，形成“风险防控挤占资源—价值创造被抑制—区域竞争力受损”的传导链条。

他深入剖析了双重困局。困局一是制度不确定性。港资房企的“囤地开发”模式，本质是对制度不确定性的被动对冲——政策波动频繁导致稳定预期缺失，企业只能通过延长开发周期、囤积土地等被动策略消化政策波动风险，最终造成资源闲置和效率损失。许多企业的“非理性”行为，实际上是对政府“非理性”行为的理性回应。困局二是契约精神缺失。招商阶段的一揽子承诺往往缺乏坚实法律基础，其效力悬于行政意志而非法律制度之上。承诺被推翻的三大触发点是政府换届、财政状况变化、上级政策调整。从制度经济学视角看，契约精神缺失造成严重的“制度性交易成本”，企业在正常商务谈判成本之外，还要额外承担政策变动风险溢价、政府违约诉讼成本、行政关系维护成本三类成本，而这些成本最终转嫁消费者，削弱整个经济体系竞争力。

柏文喜系统梳理了贯穿项目全生命周期的五大法治风险节点。事前阶段，承诺的合法性陷阱突出。三类高发违法承诺包括：变相减免税收，如“先征后返”“列收列支”“财政奖励或补贴”，地方政府无权自定与税收挂钩的财政优惠；“零地价”“负地价”，以土地换项目、违规改变土地用途，直接抵触土地管理法规；超标财政补贴，补贴与税收或非税收入挂钩，涉嫌违反《公平竞争审查条例》。接受违法优惠面临优惠被清理、不当得利追缴、救济处于不利地位三大后果。签约阶段，行政协议与民事合同性质模糊埋下隐患。许多招商协议形式上是民事合同外观，内容上却包含大量行政管理要素，争议一旦发生，双方在诉讼类型选择上陷入僵局。最大隐患是政府的单方变更权和单方解除权，只要声称出于“公共利益”需要，即可在补偿不充分的情况下变更或解除协议。履约阶段，“新官不理旧账”成为最大不确定性。招商引资项目周期往往跨越多届政府任期，而地方官员考核周期相对较短，新任领导倾向于否定前任承诺。法律上，政府换届、负责人更替不构成推翻既有协议的正当理由，但实践中行政权力的强势地位使企业难以有效对抗，胜诉也可能“执行难”。运营阶段，选择性执法和过度监管成为筹码，“环保检查”“安全生产整顿”“城市规划调整”等名义本身合法正当，但一旦沦为施压工具，实质就是逼迫企业接受新的不平等条件。退出阶段，收回容易补偿难，政府常以“公共利益”“资不抵债”“严重影响民生”等理由强行收回特许经营权或土地使用权，但对企业的前期投入和预期收益补偿严重不足。

针对上述风险，柏文喜提出构建企业全链条法治风险防控体系，建立五道防线。事前防控，尽职调查与合法性审查，不接违法承诺。组建专业法务团队或聘请外部律师，完成合法性审查四重点：税收优惠是否符合国家法律政策，土地优惠是否违反土地出让收支管理规定，财政补贴是否与税收或非税收入挂钩，担保承诺是否超越法定权限。同时开展履约能力尽调四指标：地方财政状况、地方债务水平、历年招商承诺兑现情况、行政诉讼败诉率。签约防控，协议条款精细化设计，把风险写进合同。五个关键条款包括：法律适用与争议解决，明确约定协议性质，若不得不接受行政协议性质，则限制政府单方变更权与解除权，明确“公共利益”界定标准和认定程序；政府换届不影响条款，明确约定“政府换届、负责人变更不影响本协议履行”，并设置违约责任条款；政策变动风险分担，约定因上级政策调整导致原优惠政策无法继续执行时的处理方案；履约保障条款，要求政府提供履约保证金、银行保函或其他形式担保；退出与补偿条款，明确企业退出时的资产处置方式、补偿标准和计算方法。事中防控，证据固化与动态监测，口说无凭变白纸黑字。建履约档案，对每一项优惠政策、每一笔财政补贴、每一次配套支持的兑现情况书面记录并固化证据；口头转书面，对政府口头承诺或会议纪要形式的优惠及时转化为书面协议或补充合同；及时发催告，发现违约迹象及时发出书面催告函。定期评估政府履约情况和信用状况，对可能出现的换届风险提前与新任领导沟通。事后防控，多元化救济渠道，让违约成本最大化。协商与调解、行政复议、行政诉讼、仲裁、申请强制执行五条渠道由轻到重逐级启用，多渠道并行形成组合拳。长效防控，法治风险预警机制常态化、制度化。建设地方政府信用数据库，定期法治风险培训，聘请常年法律顾问，制定政府违约应急预案。

柏文喜还从政府层面提出制度重构建议。一是弘扬契约精神，建设诚信政府。将政府合同履约率、企业满意度、历史遗留问题解决率等指标纳入地方党政领导干部考核体系，实行“一票否决”。二是规范招商行为，强化合法性审查。招商承诺作出前必须经过严格的合法性审查和公平竞争审查，推行“合同履约承诺制”，由政府主要负责人签订履约承诺书。三是建立履约监督机制，防止“新官不理旧账”。成立由人大代表、政协委员、法律专家、企业代表组成的政企合作履约监督专班，建立“违约预警台账”，对拖延履约、部分履约的项目挂牌督办。四是完善救济渠道，保障企业维权。提级办理、限时反馈，引入第三方评估，法院依法独立行使审判权，政府拒不履行生效判决的依法纳入失信被执行人名单。五是推动招商引资从“拼政策”转向“拼环境”。摒弃过度依赖税收优惠、土地优惠的粗放式招商模式，转向以完善的基础设施、高效的政务服务、健全的产业链配套、优质的法治环境为核心的精细化招商，用制度竞争力取代政策竞争力。

柏文喜总结说，招商引资不是“一锤子买卖”，而是一场需要长期信任支撑的双向奔赴。企业应在法治框架内维护自身权益：把尽调做在签约前，把条款写在合同里，把证据留在过程中，把救济用在关键处。政府应完成从“管理者”到“平等履约者”的角色转变，让权力在法治轨道上运行，让每一份承诺得到兑现。当契约精神真正成为市场经济的灵魂，当法治保障成为营商环境的基石，企业才能安心经营、放心投资，将资源真正用于价值创造而非风险防控。

与会专家一致认为，区域经济竞争维度已发生质变，从传统的“拼土地、拼税收、拼优惠”全面升级为“拼法治、拼信用、拼服务”。稳定、公平、透明、可预期的法治环境超越单纯的政策红利，成为决定资本流向、企业选址和人才聚集的最核心、最持久的关键变量。中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心研究员、中国经济新闻联播网总编黄凤荣在主持本期大讲堂活动时强调，招商引资，一端连着政府，一端连着企业；法治，则是双方最可靠的桥梁。政府需要以法治约束权力、稳定预期，企业需要以合规维护权益、防范风险，律师和媒体则可以在全流程中发挥专业服务和监督作用。

黄凤荣介绍，中国政法大学法治化营商环境建设与数字金融研究中心密切呼应党中央、国务院关于法治化营商环境建设的一系列重要部署，致力于为地方政府法治化营商环境建设提供学术支撑和智库服务，为企业投资行为和经营发展提供系统化、专业化服务，充分发挥资源优势维护企业合法权益，全力推进我国法治化营商环境建设。每期选取合适的主题或者经典案例，举办法治化营商环境建设（公益）大讲堂活动，是研究中心推进各项工作的重要方式，也是连接政府、学界、实务界、企业界和媒体界的重要平台。