黄凤荣
一组数字，足以让任何关心中国经济底层活力的人沉默。2026年8月末，全国规模以上工业企业应收账款29.48万亿元，同比增长9.0%，平均回收期拉长至72.2天。这并非“清欠不力”背景下的数字——恰恰相反，它出现在全国已清偿中小企业账款超1.2万亿元、清欠专项债发行1826亿元之后。力度不可谓不大，规模却依然高企。更值得追问的是拖欠的结构：央企加地方国企合计应付账款占全部企业应付款的62%，而民营企业只占25.7%。当拖欠的源头高度集中在政府机关和央国企身上时，它就很难再被轻描淡写地归为“市场现象”。它已经成为一种体制性的信用扭曲，一头压着民营企业的现金流，一头啃噬着地方营商环境的根基。
▲2026年9月10日，国办印发《关于加强中小企业回款难问题治理有关工作的通知》（国办发〔2026〕24号）。9月14日，国务院新闻办召开政策吹风会，工信部、央行、国资委、市场监管总局、证监会五部门负责人齐刷刷坐在台上，一条条解读。
拖欠不是“没钱还”，而是一种被默许的财务策略和权力惯习
把拖欠简单理解为“财政困难”或“经营困难”，是最大的认知误区。真正需要追问的是：为什么困难总是被精准地转嫁给链条末端最没有议价能力的主体？
从政府一端看，部分地方长期奉行“先干活、后列预算、再慢慢审结”的项目逻辑，地方财政紧平衡与化债压力叠加之下，施工方和材料商就成了事实上的“无息资金提供方”。从央国企一端看，信用看似牢靠，流程却长到足以让整条供应链窒息，“一个签章卡住，整条链条集体空转”。更值得警惕的是，一些现金流充裕的链主企业，把“长账期+商票+电子凭证+验收卡点”组装成一套免费的融资工具，用供应商的钱去做理财、去撑报表，把拖欠从“被动结果”变成了“主动策略”。学术研究对此有冷静的印证：地方政府在债务约束下，会通过延迟支付供应商账款来转移资金压力，而承受这一压力的主要是民营承包商，表现为应收账款比例上升、现金流紧张、股权质押增加，进而抑制投资和经营绩效；拥有政治特权的国企则不受显著影响。这是一种不对称的伤害：拖欠的代价，被系统性地分配给了链条上最脆弱的一环。
对民营经济的伤害，从来不止于“一笔钱晚到”
应收账款不是资产负债表上一个安静的科目。对民营企业，尤其是中小民营企业而言，它是工资、是电费、是原料款、是银行利息。中小企业的平均回款周期约92天，工程类账期超180天是常态，部分账款跨三到五年最终沦为坏账。当一笔本应在合理期限内到账的工程款被“审计未完结”“负责人已更换”无限期搁置时，企业被迫承担的是银行逾期罚息、民间借贷的高成本，以及“连环欠”向下游的逐级传导。四川资阳一个BT“交钥匙”项目，竣工十余年未完成审计结算，当年预估约3.5亿元的工程支出翻了一番还多，企业因无限期拖欠形成连环债务，承担高额逾期罚息，已濒临破产。这不是孤例，而是一种可复制的伤害模式：政府或国企的一笔拖欠，经过产业链的放大，变成数家民营企业的现金流断裂。
更深层的伤害在于预期的瓦解。当民营企业发现，合同上写明的付款期限可以被“审计”“验收”“人事变动”轻易架空，当“胜诉”之后执行仍然漫长而艰难，它做出的理性反应必然是收缩：缩减投资、停止扩产、裁减用工。数据显示，私营企业平均用工人数已连续处于负增长区间，而“利润下滑—现金流紧张—裁员降本—消费疲软—需求不足—利润再下滑”的负向循环正在形成。民营经济贡献了80%以上的城镇就业岗位，当拖欠的压力沿着这条链条传导下去，受损的远不只是企业主个人的资产负债表。就业收缩带来收入预期转弱，收入预期转弱又进一步压缩消费，最终反噬的是整个地方经济的税基和活力。拖欠账款表面上是一笔债务的逾期，实质上是对民营经济再生能力的一种慢性抽血。
对营商环境的伤害，比一笔欠款本身更深远
营商环境的本质，不是优惠政策的多寡，而是市场主体对“在这里做生意，规则是否可信、权利是否可预期”的判断。政府机关和央国企的拖欠行为，恰恰击中的是这一判断中最敏感的神经：当公共权力和公共信用成为交易链条中违约成本最低的一端时，法治化营商环境的承诺就在最需要兑现的地方落空了。
一些地方在财政紧平衡下出现的“可起诉但别上访”心态，是这种信用错位的赤裸表达。它的潜台词是：信访考核的压力比司法判决的压力更“疼”，所以宁愿引导企业走一条更漫长、更昂贵的诉讼道路，也不愿主动履行本应履行的支付义务。这不仅是拖延，更是一种对法治化解纷机制的工具化利用。企业担心的不是“打不赢官司”，而是“打赢了也拿不到钱”，以及“起诉了就可能再也接不到政府的订单”。当企业把与政府打官司视为一种“撕破脸”的高风险行为时，司法作为营商环境最后一道防线的功能就被实质性地削弱了。一个地方如果让民营企业形成“在这里，合同上的付款日期不如一纸督办函管用”的认知，那么它失去的将不仅是几家企业的投资信心，而是整个区域作为“可信任交易场所”的声誉。清欠工作之所以难，难就难在“顽固”和“反复”：工程建设、政府采购等领域“边清边欠”“前清后欠”仍在发生，一些地方甚至出现虚报瞒报、“数字清欠”的冲动。当清欠本身也被纳入短期政绩的逻辑，而不是法治信用的逻辑，营商环境就陷入了一种尴尬的循环：年年清欠，年年欠；政策越出越密，企业的信任却越耗越薄。
症结不在“缺法律”，而在法律的牙齿尚未真正咬合
必须承认，制度供给已经在快速跟进。2025年6月施行的修订版《保障中小企业款项支付条例》明确大型企业应自交付之日起60日内支付款项，禁止以“收到第三方付款”作为支付条件，并对情节严重的拖欠行为在财政资金支持、投资项目审批等方面予以限制。民营经济促进法亦明确禁止以人员变更等为由拖延支付。司法机关也在行动：2025年全国法院适用“背靠背”条款司法解释审结709件案件，帮助中小企业收回账款19亿元；各地法院清理政府机关、事业单位拖欠中小企业账款结案9166件，执行到位311.42亿元。方向是对的，力度也在加大。
但“边清边欠”的反复出现说明，问题的根子不在于规范缺席，而在于规范背后的责任结构尚未被真正触动。一笔拖欠的发生，在现行考核体系中，对欠款单位负责人的直接成本长期偏低；而清欠的成效，又容易被“数字清欠”所消解。真正有效的治理，必须把“按时支付”从一项倡导性义务变成一项有个人后果的刚性约束。将清欠工作纳入地方政府营商环境考核和国有企业经营业绩考核，对拖欠拒不整改的责任人实行评优一票否决，其方向正是让“欠钱”这件事从“单位的事”变成“负责人的事”。与此同时，司法执行的刚性仍需实质提升：当欠款方是公共机构时，败诉的后果如果长期弱于信访考核的压力，“可起诉但别上访”的心态就不会真正消失。
【结语】政府机关和央国企拖欠民营企业账款，不是一个可以靠“再发一个文件”“再搞一轮专项清欠”就自动解决的问题。它考验的是一座城市、一个地方是否真正愿意把“法治化营商环境”从口号变成约束自身权力的规则。对民营经济而言，最好的营商环境不是优惠，而是确定性：合同写了什么时候付，就什么时候付；法律规定了六十天，六十天之后就有后果。当公共部门和央国企成为交易链条中最守约的一端，而不是最善于拖延的一端，民营经济的信心才不需要靠“清欠运动”来周期性抢救，营商环境的信用才不再是纸面上的一串指标。这既是清欠的逻辑终点，也是法治化营商环境建设无法绕过的起点。
（作者黄凤荣，中国经济新闻联播网总编，中国政法大学法治化营商环境建设研究中心研究员、中国法治化营商环境建设（公益）大讲堂执行主席兼秘书长）
